III SA/Gd 775/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia 16 lipca 2013 r. nr[...]. W dniu 10 czerwca 2013 r. K. W. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem A. W., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267: dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art.16a ust. 1, ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania K. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem – A. W.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Strona spełnia kryterium dochodowe bowiem łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż K. W. nie zrezygnowała z zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność męża A., który od stycznia 2011 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym czasie nie była zatrudniona i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Do wniosku załączyła oświadczenie z informacja, że nigdy nie podejmowała zatrudnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. W. wskazując, że jej mąż prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe i potrzebuje stałej pomocy osób trzecich. Nadto wyjaśniła, że nigdy wcześniej nie pracowała, jednak również legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, tak jak jej dziecko, które również potrzebuje stałej opieki i leczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazana przez organ niższej instancji (tj. brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką sprawowaną nad mężem), została oceniona prawidłowo, albowiem K. W. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem A. W., którego stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 25 stycznia 2011 r. W ocenie organu istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest częściowa rekompensata opiekunowi otrzymywanego wynagrodzenia, które utracił w związku z rezygnacją z zarobkowania w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Jeżeli opiekun nie pracował w okresie bezpośrednio poprzedzającym powstanie/ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności - nie istnieje podstawa do takiej rekompensaty. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka kryterium dochodowego oraz legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże w ocenie organu wątpliwym jest, czy na K. W. ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do A. W., a to ze względu na fakt pozostawania strony i jej męża w separacji. Zgodnie art. 614 § 4 w zw. z art. 60 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny pomiędzy małżonkami w separacji zależy między innymi od winy w rozkładzie pożycia i od upływu okresu czasu. W aktach sprawy brak jest wyroku albo postanowienia w sprawie orzeczenia separacji, stąd też nie jest możliwe ustalenie powyższych okoliczności. Niezależnie od powyższego w ocenie Kolegium sam brak spełnienia warunku rezygnacji z zatrudnienia przez K. W. powoduje, że nie było możliwym wydanie decyzji korzystnej dla strony. Kolegium wskazało nadto, iż nie kwestionuje, że stan zdrowia A. W. jest poważny, co powoduje konieczność sprawowania nad nim stałej opieki przez osoby trzecie. Jednakże sama powyższa okoliczność nie jest przesłanką wystarczającą do przyznania świadczenia w oparciu o art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wyjaśnił, iż nie jest mu wiadome, jakiego rodzaju orzeczenia o niepełnosprawności zostały wydane w przypadku odwołującej i jej dziecka, niemniej jednak wskazał, iż zgodnie z 16a ust. 8 pkt 1 lit d ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. K. W. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że jest z mężem w separacji, która została orzeczona wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia 20 marca 2006 r. Wyjaśniła, iż mimo tego nadal zamieszkują razem i zapewnia byłemu mężowi stałą opiekę, ponieważ bez pomocy drugiej osoby nie może on funkcjonować, z uwagi na niepełnosprawność w znacznym stopniu, orzeczoną od października 2001 roku. A. W. choruje na polineuropatię czuciową i ruchową, dyslipidemię (genetycznie uwarunkowaną). Jego sprawność ruchowa stale się pogarsza i w związku z tym wymaga pomocy drugiej osoby. Skarżąca podniosła, że wywiązuję się ze swoich obowiązków moralnych i prawnych wobec A. W., co m.in. wymaga rezygnacji z zarobkowania. W jej ocenie wykładnia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że powinna ona otrzymać od państwa polskiego odpowiednie wsparcie finansowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. W sprawie nie było natomiast wątpliwe, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe konieczne również dla uwzględnienia wniosku. Tak więc odwołując się do art. 16a ust.1 ww. ustawy wskazać trzeba, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 dalej jako k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie wyjaśnić należy, że w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt II RC 479/05 orzekający separację związku małżeńskiego K. i A. W.. Zgodnie zaś z art. 61 4 § 1 k.r.o. orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej. Małżonek pozostający w separacji nie może zawrzeć małżeństwa. Dzieje się tak, ponieważ separacja nie powoduje ustania małżeństwa, a zatem przez separację nie następuje rozwiązanie małżeństwa. Na skutek separacji uchylona zostaje wspólność majątkowa pomiędzy małżonkami. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że stosownie do treści art. 61 4 § 3 k.r.o. jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Zaś do obowiązku dostarczania środków utrzymania przez jednego z małżonków pozostających w separacji stosuje się odpowiednio art. 60 § 1 k.r.o., zgodnie z którym małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Skoro w wyroku orzekającym separację brak rozstrzygnięcia w przedmiocie orzeczenia o winie, któregokolwiek z małżonków to uznać należy, że pozostają oni nawzajem zobowiązani do alimentacji, pomimo separacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca K. W. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem A. W., którego stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 25 stycznia 2011 r., albowiem jak wynika z jej oświadczenia dołączonego do wniosku nigdy nie podejmowała ona zatrudnienia - a zatem w takim wypadku nie jest możliwe w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy nie zostało spełnione. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym A. W.. Organy przy tym zaakcentowały, że w przypadku przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni tego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem, (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też zrezygnowała z rozpoczęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu byłoby tworzeniem niedopuszczalnej fikcji wymaganie od osób niepracujących, sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie akt podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art.16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.