VII SA/Wa 1466/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej skargę oddala [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak [...]na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) - dalej: "kpa", w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego planowanej inwestycji przy ul. [...] dz. ew. [...] obręb [...] w [...] dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca jest inwestorem działającym na sąsiedniej działce budowlanej, której zamiar inwestycyjny koliduje z realizowaną inwestycją przez spółkę [...] Sp. z o.o. Zdaniem organu wnioskodawca posiada jedynie interes faktyczny a nie prawny. Postępowanie w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zatwierdzającego również dokumentacje projektową budynku opracowaną z uwzględnieniem uzgodnień dokonanych przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych). To właśnie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę skarżący posiada przymiot strony. Natomiast na etapie realizacji inwestycji w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę skarżący jako osoba bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy uzgodnienia posiada w tym przypadku jedynie interes faktyczny, który w odróżnieniu od interesu prawnego, nie tworzy uprawnień do działania w danej sprawie. Jednocześnie organ uznał, że skoro unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej powoduje pojawienie się nowych istotnych okoliczności faktycznych dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, to unieważnienie to winno nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże w czasie od momentu zakończenia przez organy PSP stopnia podstawowego ( powiatowego lub miejskiego ) procedury odbiorowej w trybie art. 56 Prawa budowlanego, tj. przy zajmowaniu stanowiska przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do rozwiązań, których zgodność z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził rzeczoznawca. W ocenie organu rzeczoznawca nie dokonując uzgodnienia dokumentacji projektowej nie dopuścił się naruszenia prawa, stanowiącego o wadliwości dokonanego uzgodnienia projektu budowlanego. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Ponadto wskazał, że w sprawach dotyczących unieważnień uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej projektów budowlanych strony powinny być określane w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, stanowi unieważnienie czynności, której dokonanie jest warunkiem koniecznym do uzyskania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, osoba posiadająca interes prawny w tym postępowaniu powinna posiadać również interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem stroną postępowania w sprawie ewentualnego unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego nie może być właściciel sąsiedniej posesji, który nieposiadając interesu prawnego, przymiotu strony nie posiada, a jedynie legitymuje się interesem faktycznym. Również podzielił pogląd organu I instancji w zakresie niestwierdzenia w projekcie istotnych uchybień mających negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego, zarówno w odniesieniu do wymagań przepisów techniczno-budowlanych, jak i przeciwpożarowych, które mogłyby powodować zagrożenie życia ludzi, a przez to dawałyby podstawę do unieważnienia dokonanego uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Z. M., dochodząc uchylenia postanowień obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię pojęcia "interes prawny" co skutkowało odmową przyznania skarżącemu interesu prawnego przez organ odwoławczy a tym samym przymiotu strony w sprawie unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego: "Zespół zabudowy mieszkalno-usługowej z garażem podziemnym, miejscami garażowymi na parterze wraz z terenem - infrastrukturą naziemną i podziemną - [...], ul. [...] dz. ew. nr [...] obręb [...]" pomimo, że skarżący jest właścicielem działki sąsiadującej z działką, na której ma być realizowana inwestycja przez [...] sp. z o.o. oraz faktu, że działka ta znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania w/w inwestycji; - art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony oraz przyznania mu interesu prawnego w sprawie unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego; - art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 126 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wniosków i twierdzeń skarżącego wskazanych w zażaleniu z dnia [...] marca 2013 r. oraz piśmie uzupełniającym, datowanym na dzień [...] marca 2013 r., co skutkuje naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.); - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez sporządzenie przez organ odwoławczy uzasadnienia, które jest wewnętrznie sprzeczne; - § 15 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 121, poz. 1137) w zw. z § 12 ust. 9 oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez brak unieważnienia przez organ odwoławczy uzgodnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych W. B. pomimo, że rzeczoznawca podczas uzgadniania projektu budowlanego dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. zatwierdził go pomimo, że szerokość placu manewrowego przy drodze pożarowej, jak również szerokość drogi pożarowej nie została zachowana w stosunku do wymiarów wskazanych w rozporządzeniu w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę; - art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 278 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - organ powinien bowiem z urzędu zwrócić także uwagę na następujące naruszenie przepisów ww. rozporządzenia: na parkingu (poziom -1) nie zostały przewidziane wyjścia ewakuacyjne w odpowiedniej odległości (odległość wynosi 55 metrów zamiast 40 metrów); - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 31 ust 1 i 3 oraz art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia organu administracji I instancji, w wyniku czego pozostawiono w obrocie prawnym wadliwe uzgodnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych W. B. narażając tym samym własność skarżącego na zniszczenie przez ewentualny wybuch i pożar; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 38 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380), poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia organu administracji I instancji, w wyniku czego pozostawiono w obrocie prawnym wadliwe uzgodnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych W. B. narażając tym samym życie i zdrowie obywateli; - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., przez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, tj. bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, na który to powołuje się organ odwoławczy, a tym samym naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., przez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, tj. bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, na który to powołuje się organ odwoławczy, a tym samym naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżone jak i poprzedzające je postanowienie nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnień ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz oceny merytorycznej sprawy. Z powyższych rozważań wynika, że postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – merytorycznego postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane zgodnie z przepisem art. 61 a § 1 k.p.a. Organ I instancji w związku ze złożeniem przez Z. M. wniosku o zweryfikowanie opinii w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego zatwierdzającej projekt budowlany [...] sp. z o.o. dla planowanej inwestycji, zobowiązany był do stwierdzenia czy wniosek ten pochodzi od strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek musi wykazać swój interes prawny w sprawie. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie wnioskodawca jest sąsiadem planowanej inwestycji, a ponadto jego zamiar inwestycyjny koliduje z kontrolowaną inwestycją. Jak słusznie podniosły to organy, wnioskodawca w sprawie pozwolenia na budowę posiada przymiot strony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże na etapie realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, posiada on jedynie interes faktyczny, a więc jest tylko zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy związanej z uzgodnieniem przeciwpożarowym. Innymi słowy aby być stroną postępowania w przedmiocie uzgodnień trzeba być stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale jednocześnie nie oznacza to, że każdy podmiot mający przymiot strony na podstawie ww. przepisu Prawa budowlanego posiada interes prawny i w efekcie przymiot strony w postępowaniu dotyczącym uzgodnień przeciwpożarowych. Z tą ostania sytuacja mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżący mimo, że ma przymiot strony wynikający z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to jednak będąc tylko zainteresowanym w zakresie uzgodnienia ochrony przeciwpożarowej – nie ma interesu prawnego, określonego obowiązującą normą prawa materialnego, właśnie w sprawie tego uzgodnienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego jest na tyle oczywisty że można było skorzystać z art. 61a kpa. W momencie ustalenia, że wnioskodawca nie jest stroną, organy zobowiązane były na podstawie art. 61a § 1 kpa, wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i tak też uczyniły. Konkludując, zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu stopnia wojewódzkiego, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. Na marginesie Sąd wskazuje, że skarżący nie będąc stroną niniejszego postępowania nie ma żadnej możliwości ochrony swoich praw. Może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.