IV SA/Wa 1868/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. L. i M. L. na uchwałę Rady W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę M. L. i M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą plan zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz.woj. [...] Nr [...], poz. [...]) w części tj. w zakresie § 13 ust. 3. Wskazanej uchwale w zaskarżonej części zarzucili: - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących i naruszenie zakresu władztwa planistycznego, w tym naruszenie zasady proporcjonalności; - naruszenie art. 140 kc w zw. z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez pozbawianie skarżących na czas nieokreślony możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenie nieruchomości na cele inwestycyjne). Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanej części przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki o nr ew[...] z obrębu [...] dla których prowadzona jest KW [...]. Nieruchomości dotychczas nie zostały zabudowane. Przedmiotowa nieruchomość została objęta planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2007 r. pod nazwą plan zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz.woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z obowiązującym planem nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę oznaczoną funkcją zabudowy rezydencjalnej (MN1) oraz ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej (MN2). W znacznej zatem części nieruchomość przeznaczono pod cele inwestycyjne. Jedynie część nieruchomości przeznaczono pod ulice dojazdowe ([...]). Skarżący wskazali, że powyżej wymienione ich działki ewidencyjne posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy [...]. Pomimo tego faktu, tj. pomimo wynikającego z postanowień planu przeznaczenia pod zabudowę oraz pomimo faktycznego dostępu nieruchomości do drogi publicznej wynikające z planu przeznaczenie nie może zostać zrealizowane. Postanowienia § 13 pkt 3 zaskarżonej uchwały przewidują, że realizacja nowej zabudowy jest możliwa wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...]. Wykluczenie dojazdu ulicą [...] w sytuacji, gdy nieruchomości nie posiadają dostępu do innej drogi publicznej uniemożliwia na ich terenie inwestycje, a tym samym uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z postanowień planu. Skarżący podkreślili, że zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieruchomość powinna być wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem w tym wypadku powinna być wykorzystana pod cele inwestycyjne oznaczone symbolem MN1, MN2. Wskazane postanowienie uchwały uniemożliwiają właścicielom dopuszczalne korzystanie z przedmiotu ich prawa, czyniąc w nieograniczonym czasie nieruchomość bezwartościową. Ponadto skarżący wskazali, że prawo własności chronione jest art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1. Ograniczenie prawa własności Konstytucja RP dopuszcza, stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 kc. W niniejszej sprawie z chwilą wejścia w życie planu przeznaczono tereny skarżących pod budownictwo jednocześnie w żaden sposób nie zapewniając możliwość skomunikowania takich inwestycji. Postanowienia planów pomimo, że na podstawie uchwały nr [...] Rady W. ulica [...] została zaliczona do kategorii publicznej drogi gminnej i uchwała ta do chwili obecnej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, wykluczyły możliwość niezbędnego do realizacji zabudowy przez nią dojazdu, wykluczając jednocześnie przebieg na jej terenie niezbędnej infrastruktury technicznej do czasu realizacji planowanych innych dróg, tj. ulicy [...] oraz projektowanej ulicy [...]. W ocenie skarżących niedopuszczalne jest przeznaczenie w planie stanowiącej jej własność nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, a równocześnie nierozwiązanie problemu dojazdu do inwestycji budowlanych oraz zabudowania infrastruktury technicznej, aż do czasu wybudowania w nieokreślonej przyszłości nowoprojektowanych dróg, w sytuacji gdy nieruchomość posiada dostęp do istniejącej drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko, Rada wskazała w szczególności, że zaskarżony zapis planu § 13 pkt 3 uchwały wskazuje, że realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...] ([...]). Symbol ten jednoznacznie wskazuje, że ulica [...] jako ciąg pieszo – rowerowy nie może stanowić dojazdu do nowej zabudowy. Organ podkreślił ponadto, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W powyższym przepisie przewidziano zatem sytuację wprowadzenia zmiany na mocy miejscowego planu w dotychczasowym sposobie zagospodarowania lub przeznaczenia terenu w stosunku do tego, jakie obowiązywało lub było faktycznie realizowane przed wejściem w życie miejscowego planu. Powyższe w ocenie organu oznacza, że w przedmiotowej sprawie ulica [...] może być wykorzystywana jako droga dojazdowa do czasu przekształcenia jej w ciąg pieszo – rowerowy zgodnie z planem, a to będzie możliwe dopiero po realizacji planowanej ulicy pozwalającej na inną obsługę komunikacyjną niż obecnie, tym bardziej, że skarżona uchwała nie zawiera zapisów ustalających inny sposób tymczasowego zagospodarowania terenów. W takiej sytuacji w projekcie budowlanym inwestor może przewidzieć wjazd od ul. [...] jako rozwiązanie tymczasowe oraz wjazd od ulicy projektowanej jako rozwiązanie docelowe – zgodnie z zapisem miejscowego planu, które zostanie zastosowane w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także, czy skarżący wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Zaskarżona uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2007 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżący zawarli w piśmie z dnia 27 maja 2013 r., które wpłynęło do Rady w dniu 3 czerwca 2013 r. Skarga do Sądu złożona została w dniu 11 lipca 2013 r., a więc przed upływem terminu 60 dni od dnia złożenia wezwania o usunięcie naruszenie prawa. Skargę złożono zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących i czy narusza ten interes prawny. Skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu przysługiwania im prawa własności do działek o nr ew. [...] z obrębu [...] objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały, a zatem dotyczy ona interesu prawnego skarżących, jako wynikającego z przysługiwania prawa własności do przedmiotowych działek. Do ustalenia pozostaje zatem stwierdzenie, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżących i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie bowiem do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych. Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W niniejszej sprawie ograniczenie takie wynika z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wskazuje na przypisanie gminie przez ustawodawcę uprawnień planistycznych zwanych w doktrynie "władztwem planistycznym". Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają, więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zapisy § 13 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą plan zagospodarowania przestrzennego [...] naruszają interes prawny skarżących. W tym miejscu przypomnieć należy, iż pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżących, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Należy jednak pamiętać, co podkreślono wyżej, że samo stwierdzenie, iż ustalenia planu naruszają w sposób istotny czyjeś prawo własności nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie cytowanego art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowany § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały brzmi: "Realizacja nowej zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...] ([...]), o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej". Podkreślić należy, że analizy powyższego zapisu należy dokonać w powiązaniu z zapisem § 5 ust. 4 pkt 3 uchwały [...] Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą plan zagospodarowania przestrzennego [...] (również zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1869/13). Kwestionowany § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały brzmi: "Na terenach przeznaczonych do realizacji ciągu pieszo – rowerowego 35 KP-R (obecnie ul. [...]), ustala się zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej – z wyjątkiem niezbędnych dla funkcjonowania ciągu pieszo – rowerowego" Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Podkreślić należy, że ustalenie w planie miejscowym, możliwości dojazdu do działek skarżących innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...] wiąże się z przewidzianą w planie inną możliwością obsługi komunikacyjnej tych terenów poprzez realizację ulic odbarczających (§ 5 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r.). Takie rozwiązanie odpowiada wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 10. Zaplanowanie i realizacja dróg obarczających będzie służyć uzupełnieniu istniejącej sieci dróg publicznych i obsłudze komunikacyjnej wydzielonych działek budowlanych. Ich rola wbrew zarzutom skargi została określona w zaskarżonej uchwale w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. W ocenie Sądu przewidziany przez Radę ciąg pieszo – rowerowy na tym terenie nie narusza interesu prawnego skarżących. Z samego bowiem faktu, iż działka skarżących zlokalizowana jest przy ul. [...] nie można wywodzić uprawnienia do żądania zapewnienia jej obsługi komunikacyjnej z tej drogi w sytuacji, gdy brak takiej możliwości wynika zarówno z planowanej przez organ koncepcji zagospodarowania tegoż obszaru w sposób zapewniający ład przestrzenny na tym terenie, a ponadto plan przewiduje możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...]. Podsumowując należy wskazać, że wprowadzone w zaskarżonym planie zapisy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Dlatego też, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia skarżących skumulowanego w prawie własności. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.