IV SA/Po 944/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Barbara Drzazga WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. przy udziale sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z [...] marca 2006 r. B. S. (dalej: "Inwestor" lub "Skarżący") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody w związku z uprawą ziół, w skład której wchodzą budynki: mieszkalny, gospodarczy oraz suszarnia ziół, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] (dalej: "Inwestycja"). Decyzją nr [...] z [...] lipca 2007 r. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy wskazując, że planowana Inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W wyniku odwołania Inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z [...] października 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Na skutek skargi Inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 111/08, uchylił obie wydane w sprawie decyzje, podkreślając w uzasadnieniu m.in. brak rozpoznania sprawy przez organy pod kątem zastosowania art. 64 ust. 4 u.p.z.p., pomimo twierdzeń Skarżącego, że przedmiotowa działka nr [...] wchodzi w skład jego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 21,5584 ha. Dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] ponownie odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla Inwestycji, wywodząc m.in., że teren objęty wnioskiem ma powierzchnię 2.08 ha i nie stanowi odrębnego gospodarstwa, ale wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy w nowym miejscu i dlatego nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie organu I instancji rolnik ma prawo do budowy jednej zagrody w ramach tego samego gospodarstwa rolnego, bowiem w przeciwnym razie, w przypadku odpowiednio dużej działki, rolnik mógłby zrealizować osiedle składające się z kilku lub kilkunastu "zagród", co stanowiłoby jaskrawą próbę obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku odwołania Inwestora, SKO, decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż planowana Inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym. Wskazano, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustalono, że z uwagi na położenie wnioskowanej działki i charakter zabudowy sąsiedniej (budynek pałacowy oraz gospodarczy), brak jest możliwości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy zagrodowej oraz zagospodarowania terenu na zasadach "dobrego sąsiedztwa" w oparciu o istniejącą zabudowę. Tym samym, w ocenie organu I instancji, nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji wyjaśnił, że pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. zostały spełnione. Po rozpoznaniu odwołania Inwestora, SKO, decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Na skutek skargi Inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z 09 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1199/11, uchylił zaskarżoną decyzję SKO, wskazując w uzasadnieniu na niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Po 111/08 oraz na wadliwe prowadzenie całego postępowania pod kątem spełniania przez Inwestycję wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zamiast rozważenia możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Po przywołanym wyroku o sygn. IV SA/Po 1199/11 Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] z [...] lutego 2012 r. odmawiającą ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, która to decyzja została następnie uchylona przez SKO decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...], jako wydana na podstawie wcześniejszej decyzji SKO z [...] lipca 2011 r. uchylonej tym wyrokiem i nie podlegającej wykonaniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy po ww. wyroku o sygn. IV SA/Po 1199/11, SKO, decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2011 r., podzielając stanowisko tego organu co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji. Na skutek skargi Inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 999/12, uchylił zaskarżoną decyzję SKO, wskazując w uzasadnieniu, że organ II instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w prawomocnych wyrokach zapadły w sprawie, w których WSA dwukrotnie przesądził, iż Inwestor domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w zabudowie zagrodowej. To zaś, że przedmiotem wniosku jest zabudowa zagrodowa, z założenia wyklucza rozważania organów, czy planowana Inwestycja spełnia wymogi określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto WSA przypomniał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1199/11, w gestii organu II instancji leżała ocena, czy zostały spełnione warunki do wydania pozytywnej decyzji merytorycznej, czy też decyzji kasacyjnej. Tymczasem organ ten nie wydał decyzji kasacyjnej, mimo że w uzasadnieniu decyzji wywodził w tym przedmiocie, ani też nie orzekł co do istoty sprawy, ale utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, które – jak sam stwierdził – wydane było w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie został zgromadzony w całości i prawidłowo. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO, decyzją z 16 lipca 2013 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – uchyliło zaskarżoną decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z [...] lutego 2011 r. w całości i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody w związku z uprawą ziół, w skład której wchodzą budynki: mieszkalny, gospodarczy oraz suszarnia ziół, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...]. W treści rozstrzygnięcia jako rodzaj inwestycji została wskazana zagroda, w skład której wchodzą budynki: mieszkalny, gospodarczy oraz suszarnia ziół. W zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy ustalono m.in.: obowiązująca linia nowej zabudowy – 40 m od frontowej granicy działki; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – maksymalnie 3,12%; szerokość elewacji frontowej – maksymalnie 19 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do 2 kondygnacji nadziemnych, maksymalna wysokość 10 m dla budynku mieszkalnego i jedna kondygnacja nadziemna wysokości maksymalnie 9 m dla budynków gospodarczych. Zastrzeżono przy tym, że wszystkie powyższe wymagania zostały ustalone zgodnie z wnioskiem Inwestora. Odnośnie do geometrii dachu określono zaś: dach stromy 30°-45° dla budynku mieszkalnego oraz od 20° dla budynków gospodarczych. W uzasadnieniu SKO opisało stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazało, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach WSA wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W szczególności, jak zadeklarował organ, wzięto pod uwagę, że w wyroku o sygn. IV SA/Po 999/12 oraz w wyroku o sygn. IV SA/Po 1199/11 WSA w Poznaniu wskazał, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej, powierzchnia gospodarstwa rolnego Inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie i zbędne było przeprowadzanie analizy inwestycji przez pryzmat przepisów o zasadzie dobrego sąsiedztwa, jak również uzupełnienie analizy nie zmieniłoby kwestii przesądzonych ww. wyrokami. SKO podkreśliło, że zgodnie z wnioskiem Inwestora przedmiotem Inwestycji jest zabudowa zagrodowa, zaś powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową (21,342 ha z czego 2,0835 ha wynosi powierzchnia wnioskowanej działki) przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (6,66 ha). Taka zabudowa lokalizowana jest z pominięciem zasady "dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. SKO wskazało, że w wyniku postępowania wyjaśniającego i analizy ustalono, że działka nr 80/1 usytuowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Organ podkreślił, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. [powinno być raczej: art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – uw. Sądu], tj. przeanalizowano spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2–5. Ponadto zastrzeżono, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę mającą stosowne uprawnienia oraz że został poddany wymaganym uzgodnieniom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 sierpnia 2013 r. Inwestor zaskarżył decyzję SKO z [...] lipca 2013 r. w całości, domagając się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy organowi II Instancji z wytycznymi co do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 59 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] października 2013 r., nr [...], SKO, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, odmówiło sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej: I) w sentencji decyzji poprzez zastąpienie słów "obowiązująca linia nowej zabudowy: zgodnie z wnioskiem inwestora 40 m od frontowej granicy działki" słowami "nieprzekraczalna linia zabudowy: 20 m od frontowej granicy działki", jak to wprost wskazano i oznaczono na załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy; II) w punkcie IV załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy (wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu) poprzez zastąpienie słów "Obowiązująca (nieprzekraczalna) linia zabudowy: zgodnie z wnioskiem inwestora 40 m od frontowej granicy działki" słowami: "Nieprzekraczalna linia zabudowy: 20 m od frontowej granicy działki", jak to wprost wskazano i oznaczono na załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, aby wniosek Inwestora wskazywał na wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w odległości 20 m od frontowej granicy działki. Mapy, na których Inwestor wyrysował poglądowe położenie planowanej zabudowy, wskazują, że linia zabudowy miałaby zostać wyznaczona w odległości około 40-45 m. W związku z powyższym wniosek o sprostowanie nie ma uzasadnienia we wniosku Inwestora o ustalenie warunków zabudowy. SKO przyznało, że bazując na projekcie złożonym przez architekta, popełniło oczywisty błąd, zaznaczając w załączniku do decyzji obowiązującą linię zabudowy w odległości 20 m od frontowej granicy działki, zamiast wyznaczyć ją w zgodnie z wnioskiem Inwestora 40 m od frontowej granicy działki. Organ ocenił, że ewentualna zmiana obowiązującej linii nowej zabudowy mogłaby nastąpić w trybie art. 155 k.p.a., tj. zmiany treści decyzji na wniosek Inwestora. Postanowieniem z [...] października 2013 r., nr [...], SKO, działając z urzędu, sprostowało oczywistą omyłkę zawartą w załączniku nr 1 do decyzji z [...] lipca 2013 r. ("Załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nr 1 – część graficzna wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu") w ten sposób, że zmianie uległo wyrysowanie "linii obowiązującej linii nowej zabudowy" z 20 m na 40 m, w sposób wyrysowany w załączniku do tego postanowienia. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że z akt sprawy – w tym także z wniosku Inwestora – wynikało, iż wnosi on o wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w odległości około 40 m od frontowej granicy działki. Mapy, na których Inwestor wyrysował poglądowe położenie planowanej zabudowy, wskazują, że linia zabudowy miałaby zostać wyznaczona w odległości około 40-45 m. W związku z powyższym SKO ustaliło tak jak w decyzji. Jednocześnie, jak wyjaśniło, bazując na projekcie złożonym przez architekta popełniło oczywisty błąd, zaznaczając w załączniku do decyzji obowiązującą linię zabudowy w odległości 20 m od frontowej granicy działki. Pismem procesowym z 28 października 2013 r., zatytułowanym "Uzupełnienie skargi", pełnomocnik Skarżącego, [...], podtrzymując wnioski i wywody skargi, doprecyzował jej zarzuty w ten sposób, że wskazał na naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego – art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – poprzez wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem w zakresie określenia linii zabudowy i w ten sposób, że jest ona faktycznie niewykonalna – Skarżący musiałby zbudować budynki zagrody w jednej linii (linia obowiązująca), i to w miejscu gdzie znajduje się uskok terenu i do którego spływa woda deszczowa, 2) przepisów postępowania – art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – poprzez niezastosowanie się do oceny i wskazań zawartych w zapadłych w sprawie prawomocnych wyrokach sądów, 3) przepisów prawa materialnego – tj. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p.", w skrócie: "rozp.now.zabud.") w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – w ten sposób, że zgodnie z sentencją decyzji konieczne byłoby zachowanie obowiązującej linii zabudowy na poziomie 40 metrów od frontu działki; natomiast w sytuacji, gdy założyć konieczność oznaczenia linii zabudowy także w decyzjach dotyczących zabudowy zagrodowej, winna zostać wskazana nieprzekraczalna linia zabudowy i to na poziomie 10 metrów (jak to wskazywano dotychczas w toku sprawy, gdy organy błędnie badały spełnienie kryteriów dobrego sąsiedztwa w przypadku zabudowy zagrodowej), 4) przepisów prawa materialnego – art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) – poprzez nałożenie na Skarżącego wymagań odległości budynków od frontu działki (krawędzi drogi wewnętrznej) na poziomie wyższym niż ustawa ta przewiduje dla autostrad, w sytuacji, gdy obsługa komunikacyjna dla inwestycji odbywa się wjazdem z drogi wewnętrznej (działka nr 30) włączonej do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że Skarżący nigdy nie wnioskował o wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy – rozumianej jako linii, z którą budynki maja się stykać – i to na poziomie 40 m, który całą Inwestycję czyni niewykonalną lub nieracjonalną ekonomicznie. Skarżący zaznaczył, że w pierwotnym załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji SKO z [...] lipca 2013 r. ustalono "nieprzekraczalną linię zabudowy" na poziomie 20 m, co z perspektywy Skarżącego było akceptowalne, a Inwestycja wykonalna. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. strona skarżąca podtrzymała swoje twierdzenia i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja SKO z 16 lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Co tu szczególnie istotne, decyzja ta zapadła po trzech prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z 22 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 111/08), z 09 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 1199/11) oraz z 14 listopada 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 999/12), w których zawarte zostały określone oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności w wyrokach tych przesądzono, że: – postanowienia obowiązującego na przedmiotowym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mają znaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy (zob. wyrok o sygn. II SA/Po 111/08); – istota wniosku Inwestora sprowadza się do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zabudowie zagrodowej (zob. wyroki o sygn. II SA/Po 111/08, IV SA/Po 1199/11 i IV SA/Po 999/12); – ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową i w każdej sytuacji, kiedy wnioskodawca zwraca się o wydanie takich warunków zabudowy, konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, czy rodzaj prowadzonej produkcji hodowlanej czy rolnej pozwala na przyjęcie, że winny one funkcjonować razem czy też w pewnym od siebie oddaleniu (hodowla trzody chlewnej, suszarnia ziół) – zob. wyrok o sygn. IV SA/Po 1199/11; – przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do powierzchni całego gospodarstwa rolnego, a nie wchodzącej w jego skład działki, na której ma być zrealizowana inwestycja (zob. wyrok o sygn. II SA/Po 111/08). W konsekwencji uznano, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż powierzchnia gospodarstwa rolnego Skarżącego bezspornie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie (zob. wyrok o sygn. IV SA/Po 1199/11); – z uwagi na to, że w sprawie znajduje zastosowanie przywołany art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie przeprowadza się analizy Inwestycji przez pryzmat tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ewentualne uzupełnienie przeprowadzonej wcześniej analizy nie zmieniłoby kwestii przesądzonych już wyrokami WSA w Poznaniu (zob. wyroki o sygn. IV SA/Po 1199/11 i IV SA/Po 999/12); – rolą organu II Instancji jest ocena, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki do wydania pozytywnej decyzji w ramach kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, czy też niezbędne jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyroki o sygn. IV SA/Po 1199/11 i IV SA/Po 999/12). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia – co też trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie jest władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wcześniejszych wyrokach zapadłych w tej sprawie, a z drugiej – jest zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organ wydający zaskarżoną decyzję do ocen i wytycznych w tych wyrokach zawartych. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu SKO. W szczególności organ ten trafnie przyjął, że jest władny do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie i ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej Inwestycji o charakterze zabudowy zagrodowej – w ramach, podkreślanych zwłaszcza w wyrokach WSA o sygn. IV SA/Po 1199/11 i IV SA/Po 999/12, kompetencji merytoryczno-reformacyjnych organu odwoławczego. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle zweryfikowanych ustaleń i ocen wyrażonych w przywołanych wyrokach WSA w Poznaniu nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 tego artykułu nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zdaniem Sądu w obecnym składzie dokonane w cytowanym przepisie wyłączenie w odniesieniu do zabudowy zagrodowej stosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, w dalszej kolejności, wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. – a co za tym idzie – również sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej, skoro jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Godzi się bowiem zauważyć, że powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., który zawiera upoważnienie do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Oznacza to – zwłaszcza w świetle art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawierającego wytyczne dotyczące treści tego rozporządzenia – że przepisy rozporządzenia dotyczą wyłącznie określania warunków, które wyznaczałby plan miejscowy, gdyby na danym obszarze został uchwalony, a więc warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nie, jak zadeklarowano w treści § 3 ust. 1 rozp.now.zabud., warunków określonych w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. (podobnie w doktrynie: M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in. Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 232; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 23 do art. 61). Wobec powyższego należy stwierdzić, że choć z literalnego brzmienia § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. wynika wymóg sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p., to jednak w niniejszej sprawie sporządzanie takiej analizy jest zbędne – co notabene przesądzono już we wcześniejszych wyrokach WSA zapadłych w tej sprawie. Analiza wykonywana jest bowiem w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest kontynuacja funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Skoro w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji, to sporządzanie analizy jest zbędne. Niezależnie bowiem od tego, czy analiza ta wykazałaby, że istnieje kontynuacja funkcji, czy nie, to nie mogłoby to być podstawą ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy, nie mogą modyfikować rozwiązań prawnych zawartych w ustawie. Jeśli przepis rozporządzenia jest sprzeczny z ustawą, sąd ma prawo go niezastosować (zob. wyrok NSA z 27.05.2009 r., II OSK 838/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Wynikające z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwolnienie z obowiązku sporządzania w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a szerzej – zwolnienie ze stosowania rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. – oznacza, że w ogóle brak było podstaw do określenia w zaskarżonej decyzji linii zabudowy (ustalanej wszak na podstawie § 4 rozp.now.zabud.), i to w sposób nie mający oparcia w treści wniosku Inwestora. W przypadku zabudowy zagrodowej brak bowiem przypisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakładałby obowiązek wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy takiej linii. Zasadność jej wyznaczenia mogłaby wynikać ewentualnie z treści wniosku Inwestora – i zasady związania organu tym wnioskiem – jeżeli Inwestor o wyznaczenie takiego parametru by wystąpił. W przeciwnym razie usytuowanie projektowanej zabudowy na działce powinno być zdeterminowane wyłącznie przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego – stosowane na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę – a zawarte w szczególności w ustawie o drogach publicznych (jeśli idzie o odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej; ale już nie drogi wewnętrznej – zob. np. wyrok WSA z 04.06.2008 r., VIII SA/Wa 42/08, CBOSA), a także rozporządzeń: Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 z późn. zm.). Tymczasem ani z treści wniosku Inwestora, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie, ani z późniejszych jego oświadczeń nie wynika, aby Inwestor ubiegał się o wyznaczenie linii zabudowy, i to o parametrach określonych w zaskarżonej decyzji, tj. jako linii obowiązującej, przebiegającej w odległości 40 m od frontowej granicy działki. W szczególności dyspozycji takiej nie sposób wyczytać ze złożonej przez Inwestora do akt sprawy mapy przedstawiającej orientacyjne usytuowanie projektowanych budynków na przedmiotowej działce (opisanej w aktach adm. I inst. jako "mapa niewiadomego pochodzenia" – teczka nr 1 akt adm. I inst., druga karta za wezwaniem z 23.03.2006 r.). Na mapie nie zaznaczono bowiem żadnej linii zabudowy, nie zwymiarowano odległości budynków od granicy działek, a same budynki nie zostały wrysowane w jednym szeregu, jak uczyniono by to w przypadku zamiaru lokowania wzdłuż linii zabudowy obowiązującej. Wszystko to wskazuje, że rozstrzygnięcie SKO w przedmiocie linii zabudowy było całkowicie arbitralne i nie znajdowało oparcia ani w treści wniosku Inwestora, ani w dotychczasowym przebiegu postępowania. Tym samym doszło do naruszenia – obok powołanego wcześniej art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – również art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego, a więc że to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku (por. wyrok WSA z 15.11.2012 r., II SA/Lu 564/12, CBOSA). Nie ustalając precyzyjnie woli Inwestora co do określenia omawianego parametru, SKO dopuściło się także naruszenia obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto, w kontekście całokształtu okoliczności niniejszej sprawy oraz dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza jego rażącej długotrwałości, wydanie przez organ odwoławczy, po raz kolejny, decyzji obarczonej wskazanymi wadami prawnymi, skutkującymi koniecznością jej uchylenia, musi podważać zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). W przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 757 zł. Ponownie rozpoznając sprawę SKO wyjaśni, czy wniosek Inwestora obejmował także określenie linii zabudowy dla planowanej Inwestycji. W przypadku odpowiedzi twierdzącej uwzględni stanowisko Inwestora w tej kwestii, o ile podane przezeń parametry nie będą pozostawać w sprzeczności z przepisami odrębnymi. W przypadku zaś odpowiedzi negatywnej odstąpi od określania tego parametru w decyzji o warunkach zabudowy.