IV SA/Po 1199/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody w związku z uprawą ziół w skład której wchodzą budynki: mieszkalny, gospodarczy oraz suszarnia ziół, przewidzianej do realizacji na dz. Nr [...]ark. [...] obręb R. przy ul. P.w P. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym. Wskazano, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustalono, że z uwagi na położenie wnioskowanej działki i charakter zabudowy sąsiedniej (budynek pałacowy i gospodarczy), brak jest możliwości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy zagrodowej oraz zagospodarowania terenu na zasadach "dobrego sąsiedztwa" w oparciu o istniejącą zabudowę. Tym samym w ocenie organu I instancji nie został spełniony art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wyjaśnił, że pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Podstawą do powyższej konkluzji w ocenie organu był następujący stan faktyczny: Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono dnia [...].03.2006 r. Projektowana zabudowa zagrodowa miała być realizowana na działce [...]ark. [...] obręb R. i miała się składać z budynku mieszkalnego, gospodarczego i suszarni ziół. Od dnia [...].06.2006 r. do [...].03.2007 r. postępowanie w sprawie zawieszono. Po podjęciu postępowania w dniu [...].03.2007 r. – [...] lipca 2007 r. została wydana decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2007 r. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22.10.2008 r. sygn. II SA/Po 111/08, przy czym Sąd wyraźnie wskazywał na brak rozpoznania sprawy pod kątem art. 64 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego opinię w przedmiotowej sprawie przedstawiła Miejska Pracownia Urbanistyczna (opinia z dnia [...].02.2009r.) informując, że zgodnie z projektem planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się na terenie wyłączonym z zabudowy – teren przeznaczony na funkcję zieleni, teren zieleni otwartej cennej przyrodniczo znajdującej się w klinie zieleni miasta P., gdzie zakazuje się lokalizacji nowych oraz rozbudowy istniejących obiektów budowlanych. Ponadto obszar objęty wnioskiem znajduje się w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 – B. (PLH 300001). Dlatego zgodnie z obowiązkiem, który wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199 poz. 1227 z 2008 r.) organ rozważył kwestię możliwości potencjalnie znaczącego oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i uznał, że planowane przedsięwzięcie ze względu na swoje położenie na obszarze objętym ochronną siedlisk, może potencjalnie znacząco oddziaływać na ten obszar i tym samym stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postanowieniem z dnia [...].05.2009 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek złożenia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., a postępowanie zawiesił. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. nr [...] odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 uznając, że teren działki stanowi pole uprawne z rolą V klasy, a inwestor planuje uprawiać rośliny zielarskie i suszyć je w sposób naturalny. RDOŚ stwierdził nadto, że na terenie objętym inwestycją nie występują siedliska oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszary Natura 2000, a inwestor nie przewiduje wykorzystywania zasobów naturalnych czy też wprowadzania innych uciążliwości. Po podjęciu postępowania w dniu [...].06.2009 r. wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego działalność rolniczą oraz określenie powierzchni gospodarstwa rolnego. Po przedłożeniu dokumentów organ I instancji [...].10.2009 r. wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków w celu zaopiniowania planowanej inwestycji. Miejski Konserwator zabytków pismem z dnia [...].10.2009 r. poinformował organ, że nie wnosi uwag do planowanej inwestycji, ponieważ na przedmiotowym terenie nie występują obiekty i dobra kultury objęte ochroną konserwatorską w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 nr 162 poz. 1568 ze zm.) Po przeprowadzeniu w dniu [...].11.2009 r. kolejnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu zobowiązano wnioskodawcę do dostarczenia umowy na realizację brakującego uzbrojenia, które to zobowiązanie inwestor spełnił. Dnia [...].12.2009 r. nr [...]Prezydent Miasta P. wydał kolejną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].05.2010 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wezwał inwestora o przedłożenie mapy zasadniczej odpowiadającej wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27.03.2003o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164 poz. 1588) oraz dostarczenie oryginału umowy o przyłączenie do sieci energetycznej zawartej z [...] S.A. Jak wspomniano na wstępie uzasadnienia odmowną decyzje ostatecznie wydano dnia [...].02.2011 r., przeprowadzając kolejną analizę funkcji oraz cech zabudowy uznając, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył B. S. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji obrazę przepisów art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie przepisów prawa w sposób niezgodny z oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2008 r. sygn. II SA/Po 111/08 w szczególności niezastosowanie przepisów art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjęcie, że inwestycja dotyczy jedynie działki [...]o powierzchni [...]ha, a nie całego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy o powierzchni [...]ha, obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że promień obszaru analizowanego wynosi 120 m, obrazę art. 8 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP. We wnioskach odwołania B. S. wnosił o wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej zarzucając, że wnioskodawca od pięciu lat nie może przeprowadzić zamierzonej inwestycji, natomiast materiał zgromadzony w sprawie, pozwala na uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Opisując dotychczasowy stan sprawy oraz przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że już w 2008 r. w przedmiotowej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2008 r. uchylono decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...]z dnia [...] lipca 2007r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organy winny odnosić się do całości gospodarstwa rolnego, a nie tylko do powierzchni działki [...]. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywał, że działka [...] wchodzi w skład jego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...]ha, która przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (6,66 ha- zgodnie z pismem Kierownika Wydziału Udostępniania Informacji Urzędu Statystycznego w P. z dnia 12 marca 2004 r.), zatem spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami, zwaną dalej :"ustawą") i wyłącza przez to zastosowanie dobrego sąsiedztwa ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto Sąd wskazał, że skoro na objętej obszarem analizowanym działce [...], stanowiącej również własność skarżącego, znajdują się już zabudowania zagrodowe to ocena zgodności z zabudową nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że projektowany budynek mieszkalny dwukrotnie przewyższa powierzchnię zabudowy sąsiednich budynków mieszkalnych, tym bardziej, że w aktach brak jest dokumentów, na podstawie których organ mógłby ustalić, że powierzchnia budynków mieszkalnych wynosi maksymalnie ok. [...] m2. Sąd wskazał także na orzecznictwo, z którego wynika, ze działka sąsiednia nie jest tożsama z działką graniczącą, a wprowadzenie pojęcia działki sąsiedniej do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu powstrzymanie wyłącznie zabudowy, której nie sposób pogodzić z zabudową już istniejącą. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest przesłanek aby przyjąć, że planowana inwestycja naruszy dotychczasową intensywność i sposób wykorzystania terenu. WSA podkreślił także, ze rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organy winny oprzeć się na własnych ustaleniach dokonywanych pod katem regulacji zawartych w art. 61 ustawy, mając na uwadze, że przepis ten ma na celu uniemożliwienie realizacji wyłącznie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową istniejącą. Nie może natomiast być interpretowany w sposób, który powodowałby utrudnienie czy nieuzasadnione ograniczenie zasady wolności zagospodarowania terenu i korzystania z prawa własności. Organ odwoławczy przyznał odwołującemu rację, ze organ I instancji opracowując trzykrotnie analizę funkcji i zagospodarowania terenu każdorazowo przyjmował inne dane i wyciągał różne wnioski, a także podniósł, że ostatecznie nie wyjaśniono jaki charakter ma mieć planowana zabudowa w szczególności czy ma to być zabudowa zagrodowa. Wskazując organowi I Instancji naruszenie art. 7, 77 § 1 K.P.A. uznał jednocześnie, że nie może wydać decyzji reformatoryjnej bowiem naruszałoby to zasadę administracyjności wyrażoną w art. 15 K.P.A. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył B. S. zarzucając przedmiotowej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania w sprawie – art. 138 § 2 kpa, polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], sygn. akt [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności kilka przygotowanych w sprawie map, analiz cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, a także szereg innych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, pozwalały organowi II instancji wydać decyzję zmieniającą decyzję organu I instancji i orzekająca co do istoty sprawy.; - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania w sprawie – art. 136 kpa, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu we własnym zakresie postępowania dowodowego, jeśli organ uznał za uzasadnione uzupełnienie materiału dowodowego i niedokonaniu własnych ustaleń i wniosków w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a zwłaszcza co do tego, czy planowana zabudowa jest zabudową zagrodową , a także czy spełnia wymogi wynikające z treści art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza, to że zdaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Art. 138 § 2 K.P.A. w brzmieniu ustawy z dnia 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 nr 6, poz. 18), która to zmiana weszła w życie 11.04.2011 r. stanowi że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest możliwa przy wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek: - naruszenia przepisów postępowania - koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wszystkie przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego stanowić będą podstawę wydania decyzji kasacyjnej, gdy zdaniem Sądu jedynie rażące uchybienie przepisom prawa procesowego taką decyzję uzasadnia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa. Wskazane przepisy wyrażające: zasadę praworządności; nakazujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (77 § 1 K.P.A.) - w kontrolowanej sprawie nie miały przymiotu rażącego uchybienia procesowego, a organ II instancji wskazując na nie, uchybił przepisom art. 138 § 2 in fine, gdyż wskazując na powyższe uchybienia nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę. W przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone było przez pięć lat. Uszło uwadze organów, że istota wniosku inwestora sprowadzała się do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zabudowie zagrodowej. Zwracał na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.10.2008 r. sygn. IV SA/Po 111/08 wydanym w przedmiotowej sprawie, a wytyczne tegoż wyroku na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) są nie tylko wiążące dla organu I instancji, ale i dla organu odwoławczego jak i Sądu rozpoznającego ponownie sprawę. Jest prawdą, że inwestycja ma być usytuowana na działce [...], jednakże trudno zarzucać skarżącemu, że planując nową zabudowę zagrodową określa działkę na której ma ona być usytuowana. Istotą wniosku jest zabudowa zagrodowa, co "a priori" wyklucza rozważania organów przy rozstrzyganiu sprawy czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. , nr 80, poz. 717 ze zm.). Toteż wadliwym było prowadzenie całego postępowania zawierającego analizy mające na celu kontrolę inwestycji pod kątem art. 61 ust. 1 pkt. 1 – jak i wnioski organu odwoławczego, że różnice w przeprowadzonych analizach wykluczają możliwość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.P.A. Jest niespornym, że powierzchnia gospodarstwa rolnego Skarżącego związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, jak i to, że skarżący przedstawił, na żądanie organów dokumenty, które pozwalają na kontrolę spełnienia warunków z art. 61 ust 1 pkt 2-5, ust 3 u.p.z.p. Organy administracji publicznej przy ocenie wniosku w przedmiocie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej winny wziąć pod uwagę, że ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową i w każdej sytuacji kiedy wnioskodawca zwraca się o wydanie takich warunków zabudowy konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, czy rodzaj prowadzonej produkcji hodowlanej czy rolnej pozwala na przyjęcie, że winny one funkcjonować razem czy też w pewnym od siebie oddaleniu (hodowla trzody chlewnej, suszarnia ziół). W przedmiotowej sprawie skarżący wypełnił szereg obowiązków nałożonych przez organy, postępowanie dowodowe prowadzone było prze okres 5 lat i rolą organu administracji publicznej II Instancji jest ocena, czy zostały spełnione warunki do wydania pozytywnej decyzji w ramach kompetencji merytoryczno-reformacyjnych czy też niezbędne jest zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Jeżeli organ uzna, że koniecznym jest zastosowanie decyzji kasacyjnej, decyzja ta winna wskazywać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji rozpoznając po raz wtóry odwołanie winien wziąć pod uwagę, że w sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny funkcjonującego już gospodarstwa rolnego skarżącego oraz to, że skarżący zamierza poszerzyć rodzaj prowadzonej produkcji o uprawę i suszarnię ziół, toteż przedmiotem kontroli winny być ustalenia faktyczne które pozwolą na rozważenie możliwości zastosowania art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", 152, 200 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. jh