II SA/Po 111/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz –Frymus (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta z [...] roku, Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. S. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, /-/E.Kręcichwost-Duruchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski Wnioskiem z [...] 2006r. skarżący B.S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu mieszkalnego, gospodarczego oraz suszarni ziół na działce położonej w obrębie R., arkusz [...], nr geodezyjny [...]. Określając zapotrzebowanie na media we wniosku wskazano, że woda dostarczana będzie ze studni, natomiast ścieki odprowadzane będą do zbiornika bezodpływowego. Odnośnie zapotrzebowania na energię elektryczną, skarżący wskazał na umowę zawartą przez niego z A S.A. Po wezwaniu organu skarżący dołączył także aktualną mapę zasadniczą z określeniem granic terenu objętego wnioskiem i wskazanym sposobem obsługi komunikacyjnej oraz zapis graficzny sposobu zagospodarowania terenu wraz z gabarytami i przeznaczeniem projektowanych obiektów budowlanych. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z [...]r., na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz.717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody w związku z uprawą ziół w skład której miały wejść budynki: mieszkalny, gospodarczy oraz suszarnia ziół, na działce nr [...], ark.[...], obręb [...] przy ul. [...] w P . Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, nie posiada uzbrojenia w sieć infrastruktury technicznej oraz że wchodzi w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha. Nadto organ wskazał, że działka znajduje się w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część [...] A, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta nr [...] z [...]r. Podniesiono także, że działka nr [...] znajduje się w granicach obszaru wskazanego do objęcia ochroną siedliskowa [...] ([...]), obszaru wskazanego jako obszar cenny kulturowo, objęty ochroną zabytków (park przy pałacu w R. - wpis do rejestru zabytków nr [...] z [...]1977r.), a także w klinie zieleni. Postanowieniem nr [...] z [...]r. nastąpiło uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki z Zarządem Dróg Miejskich. Organ podniósł, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje na to, że proponowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a budynek mieszkalny dwukrotnie przekracza powierzchnię zabudowy budynków mieszkalnych na tym terenie. W odwołaniu z dnia [...] 2007r. B.S. podniósł, że brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymieniona działka jest częścią gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, co oznacza, że zastosowanie winien znaleźć art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skarżący ponadto wskazał, że działka spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. ponieważ działka ma dostęp do drogi publicznej, do linii energetycznej oraz nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji wskazując, że powierzchnia działki nr [...], ark. [...] obręb [...] wynosi [...] ha, a zatem poniżej średniej powierzchni gospodarstwa którą ustalono na [...] ha, wobec czego zastosowanie winien znaleźć art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podtrzymał argumenty zawarte w odwołaniu, a ponadto dołączył odpis opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z [...] 2007r., z której wynika że przedmiotowa działka jest położona poza granicami planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", część [...] znajduje się natomiast granicach opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P . Skarżący nadesłał również odpis postanowienia Wojewody nr [...] z [...]r., którym uzgodniono realizację inwestycji polegającej na budowie zagrody - budynku jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej oraz budynku gospodarczego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...]. We wskazanym postanowieniu organ stwierdził, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z celami specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] . Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty i wskazując, że planowana inwestycja stanowiłaby obejście przepisów dotyczących zabudowy zagrodowej określonej w § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, stanowiąca, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, doznaje ograniczenia tylko w przypadku naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Istotną kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy przedmiotowa działka [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienia decyzji obu instancji są w tej mierze niejasne; w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zawarto stwierdzenie, że "teren objęty wnioskiem znajduje się w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "inwestycja jest sprzeczna z zatwierdzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Należy podkreślić, że tak niejasne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji, naruszają podstawowe zasady wyrażone w art. 7, 8 i 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Rolą organów jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, przy jednoczesnym należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy obu instancji nie wskazując wprost i nie wypowiadając się ostatecznie w przedmiocie obowiązywania lub nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część [...], nie tylko naruszyły wskazane powyżej zasady postępowania administracyjnego, ale uchybienie to miało szczególne skutki na gruncie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przesądzenie o obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki [...] winno skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., bez konieczności przeprowadzania uzgodnień przewidzianych zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Niezrozumiałe i niekonsekwentne jest powoływanie się przez organy obu instancji równocześnie na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i na niespełnienie przez przedmiotową inwestycję warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Na podstawie zgromadzonych dokumentów i wiadomości znanych Sądowi z urzędu, ustalono że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] " część [...], nie obowiązuje. Wskazany plan został uchwalony przez Radę Miasta w dniu [...]r. uchwałą nr [...], a następnie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził jej nieważność. Skarga wniesiona przez Radę Miasta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 67/07, który następnie został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007r. sygn. akt II OSK 1086/07. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 630/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] r. nr [...]. Niezależnie od powyższego, nie spełniona została zasadnicza przesłanka obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania określona w art. 29 u.p.z.p., z którego wynika, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. W art. 29 ust. 2 u.p.z.p. wskazano, że uchwała ta podlega również publikacji na stronie internetowej gminy. W niniejszej sprawie uchwała z [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ." część [...], w chwili wydawania obu decyzji nie była ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa, ani nie została opublikowana na stronie internetowej gminy. Powyższe ustalenie skutkuje koniecznością odniesienia się do oceny poprawności zastosowania przez organy I i II instancji przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., albowiem zarzuty niespełnienia przez inwestycję przesłanek określonych w tym przepisie, podniesione zostały w uzasadnieniach obu instancji - w ocenie Sądu - asekuracyjnie, powodując naruszenie zasad k.p.a., o których mowa powyżej. Na wstępie rozważań, Sąd za zasadne uznał wskazać, że w myśl założeń przyjętych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawowym instrumentem regulującym zagospodarowanie przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dopiero brak takiego planu, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Rygorystyczne brzmienie przepisu art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 określającego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - tzw. zasada dobrego sąsiedztwa - musi być łagodzone w drodze wykładni i analizy tego przepisu w kontekście pozostałych zapisów art. 61 u.p.z.p. Organy obu instancji w sposób ogólnikowy podniosły, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, a projektowany budynek mieszkalny dwukrotnie przekracza powierzchnię zabudowy budynków mieszkalnych na tym terenie. Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych znajduje się mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia aby była to mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588). Z przedmiotowego dokumentu nie wynika aby sporządzony został on w wymaganej przepisami skali, brak jest bowiem oznaczeń na samej mapie a na wielkość skali nie powołano się także w treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r., której załącznikiem jest wskazana mapa. Do kolejnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. dołączono mapę zasadniczą w skali 1:1000, która nie obejmuje jednak obszaru analizowanego, a jedynie działkę [...]. Niezależnie od powyższego uchybienia Sąd wskazuje, że skoro na objętej obszarem analizowanym działce [...] stanowiącej również własność skarżącego, znajdują się już zabudowania zagrodowe, to ocena zgodności z tą zabudową nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że projektowany budynek mieszkalny dwukrotnie przewyższa powierzchnię zabudowy sąsiednich budynków mieszkalnych. Tym bardziej że w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których organ mógłby ustalić, że powierzchnia budynków mieszkalnych wynosi maksymalnie ok. 150 m2. Co do rozumienia pojęcia "działka sąsiednia", Sąd zwraca uwagę organów na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006r. w sprawie sygn. akt II OSK 551/05 (publ.: LEX nr 194346) i z 17 kwietnia 2007r. w sprawie sygn. akt II OSK 646/06 (publ.: LEX nr 322329), z których wynika że "działka sąsiednia" nie jest tożsama z działką graniczącą. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony we wskazanych orzeczeniach, stając na stanowisku, że wprowadzenie pojęcia działki sąsiedniej do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie wyłącznie zabudowy, której nie sposób pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach nieobjętych planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe rozważania, w niniejszej sprawie brak jest przesłanek aby przyjąć, że planowana inwestycja naruszy dotychczasową intensywność i sposób wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie wskazywał na to, że przedmiotowa działka [...] wchodzi w skład jego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha. Zatem powierzchnia tego gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, więc spełnia warunek określony w art. 61ust. 4 u.p.z.p. i wyłącza przez to stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołany przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do powierzchni gospodarstwa rolnego, a nie do powierzchni działki wchodzącej w jego skład. Wobec tego ustaloną na podstawie pisma Kierownika Wydziału Udostępniania Informacji Urzędu Statystycznego w P. z dnia [...] 2004r. średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego według siedziby gospodarstwa tj. [...] ha, organy winny odnosić do całości gospodarstwa rolnego, a nie tylko do powierzchni działki [...]. Tymczasem zagadnienie to nie było w zasadzie przedmiotem rozważań ani I ani II instancji, za rozważania nie można bowiem uznać lapidarnych stwierdzeń, że inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 w nawiązaniu do art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Za bezpodstawne należy uznać także powoływanie się przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę, na przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem akt ten został wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126, ze zm.). Definicja tam zawarta ma zastosowanie tylko w ramach przepisów tego rozporządzenia i nie może być uznana za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 1118/06, publ.: LEX nr 352065). Zatem rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organy winny oprzeć się na własnych ustaleniach dokonanych pod kątem regulacji zawartych w art. 61 u.p.z.p., mając na uwadze że przepis ten ma na celu uniemożliwienie realizacji wyłącznie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. W żadnym wypadku nie może być interpretowany w sposób, który powodowałby utrudnienie czy nieuzasadnione ograniczenie zasady wolności zagospodarowania terenu i korzystania z prawa własności. Spośród pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. organy oprócz naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, wskazały ponadto, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Przedmiotowy przepis należy rozpatrywać wraz z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., który stanowi, że warunek z ust. 1 pkt 3 uważa się za spełniony w sytuacji gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Dyrektora Zakładu Dystrybucji Energii, Rejon Dystrybucji A S.A. z dnia [...] 2006r., z którego wynika, że skarżący po dniu [...] 2006r. zawarł z tą jednostką umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Poza tym skarżący powoływał się na możliwość dostępu do sieci elektroenergetycznej biegnącej w drodze publicznej - ul. [...], do której działka [...] ma bezpośredni dostęp. Co do pozostałych mediów, to we wniosku skarżący wskazał, że zapotrzebowanie na wodę zapewni studnia, a ścieki planuje odprowadzać do zbiornika bezodpływowego. Odnośnie położenia działki w obrębie obszaru ochrony siedlisk [...] Sąd wskazuje, że Wojewoda uzgodnił realizację inwestycji polegającą na budowie budynku jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Skarżący mógł więc oczekiwać że i planowana podobna inwestycja, na podobnym obszarze, zostanie rozpatrzona pozytywnie. Do obowiązków organu I instancji należało natomiast wystąpienie z wnioskiem o uzgodnienie zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ dopełnił czynności uzgodnienia wynikających z powołanych przepisów. Zarzuty niezgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są również bezzasadne, z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika wprost, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto w art. 9 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca wyraźnie wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia studium są kierowane do organów i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie kształtują natomiast sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Organy są związane studium przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie powoływanie się przez organy obu instancji na ustalenia zawarte w studium jest nie uzasadnione i nie może mieć wpływu na wynik tego postępowania. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) organy rozpoznając sprawę ponownie winny uwzględnić wytyczne ujęte w treści niniejszego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach orzeczono jak w punkcie II w oparciu o art. 200 p.p.s.a. /-/ E.Kręcichwost-Duruchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P.Miładowski MK