III SA/Kr 268/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. R., działającego przez kuratora, dla nieznanego z miejsca pobytu, P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] zobowiązał T. R., jako dłużnika alimentacyjnego do zwrotu: 1. należności w wysokości 1400 zł powstałych z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną – J. R. - świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wypłaconych na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] 2011 r. w okresie od 1.10.2011 r. do 30.04.2012 r. w kwocie 200 zł miesięcznie. 2. ustawowych odsetek w wysokości: 112,62 zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 27 ust. 1, 1a, 2, 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj.: Dz.U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.), dalej "ustawa o pomocy", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.". Decyzja, jak określono w jej wstępnej części, została skierowana do T. R. "do rąk Kuratora Pan P. P. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] K". Decyzja ta zgodnie z tzw. rozdzielnikiem i treścią potwierdzenia odbioru, została doręczona T. R. do rąk kuratora – P. S. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. S. wskazując, że występuje jako "ustanowiony z urzędu kurator dla nieznanego z miejsca pobytu dłużnika T. R.". Zarzucił, że kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w trybie art. 802 K.p.c., 144 K.p.c. w zw. z art. 13 § 2 K.p.c. postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 31.12.2010 r. sygn. akt [...], jest przewidziany jedynie dla postępowania egzekucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - na podstawie art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy oraz art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie dłużnikiem alimentacyjnym jest T. R. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym zawiadomił pismem z dnia 18 listopada 2011 r. MGOPS , iż w postępowaniu egzekucyjnym z wniosku wierzyciela B. R. przeciwko dłużnikowi T. R.- Sąd Rejonowy na wniosek komornika ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu dłużnika kuratora w osobie: P. S. - kurator sądowy, Kancelaria Adwokacka K. K., ul. [...], K. Organ odwoławczy przywołując treść art. 178 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 788), dalej "K.r.o.", wskazał, że w związku ze zróżnicowaniem rodzaju i funkcji kurateli, ustawodawca, w myśl art. 178 § 2 K.r.o., daje pierwszeństwo przepisom szczególnym, regulującym ustanowienie kuratora, a dopiero w braku tych przepisów nakazuje stosować przepisy działu III K.r.o. Ustanowienie kuratora przez sąd opiekuńczy regulują art. 599-605 K.p.c. W sytuacji problemów z ustaleniem miejsc zamieszkania uczestników postępowania, organ egzekucyjny występuje do sądu o ustanowienie kuratora zgodnie z art. 110c § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.). Ustanowienie kuratora w trybie tego przepisu ma na celu zapewnienie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i odnosi się do każdej osoby, w której prawa ingeruje prowadzone postępowanie w jego toku, a której miejsce nie jest znane, a zatem istnieje potrzeba jej reprezentowania i ochrony jej praw. Ustanowiony kurator posiada uprawnienia do zastępowania osoby nieobecnej w postępowaniu egzekucyjnym, zatem jest nie tylko upoważniony do odbioru korespondencji kierowanej do zobowiązanego, ale także może podejmować czynności w toku tego postępowania w imieniu i na rzecz zobowiązanego. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest zarządzenia Sądu Rejonowego, które wyznacza P. S. kuratorem T. R. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego przy Sadzie Rejonowym sygn. akt [...]. Po ustanowieniu kuratora sąd wydaje mu zaświadczenie, w którym określa zakres jego uprawnień (art. 604 K.p.c.). Zatem w sprawie istotne jest ustalenie zakresu ustanowionej przez Sąd kurateli udzielonej P. S. Kurator posiada uprawnienia do zastępowania osoby nieobecnej w konkretnie określonej sprawie i nie ma podstaw do reprezentacji osoby nieobecnej w innych sprawach. Zatem w sytuacji ustalenia, iż zakres udzielonej P. S. kurateli obejmuje zastępowanie dłużnika alimentacyjnego T. R. jedynie w postępowaniu egzekucyjnym, to wówczas nie może go zastępować w postępowaniu w sprawie zwrotu należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionego (art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy). P. S. wniósł na powyższą decyzję skargę, określając, że skarżącym jest T. R., działający przez kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu – P. S. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 10 § 1 w zw. z art. 34 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w skutek braku wniosku do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej (skarżącego) do konkretnej sprawy, jaką jest zobowiązanie skarżącego do zwrotu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami, 2. art. 40 K.p.a. przez niedoręczenie skuteczne decyzji stronie ani właściwie umocowanemu przedstawicielowi strony, 3. art. 134 K.p.a. przez jego niezastosowanie, albowiem w razie wniesienia odwołania, które jest niedopuszczalne organ II instancji winien podjąć czynności postępowania wstępnego i wydać na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że instytucja przedstawicielstwa dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w trybie przewidzianym w art. 34 § 1 K.p.a., służyć ma zapewnieniu stronie nieobecnej należytej obrony swych praw i spełnienia w stosunku do niej zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. Dlatego umocowania do pełnienia funkcji przedstawiciela nie można domniemywać, a musi ono wynikać z prawomocnego postanowienia sądu wydanego w danej sprawie na wniosek właściwego organu administracji publicznej. Wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. następuje na podstawie art. 184 K.r.o. W aktach sprawy brak jest wniosku organu I jak i l II instancji o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 K.p.a., ani też postanowienia właściwego sądu w tym przedmiocie. Zatem w sprawie przedstawiciel nie został ustanowiony. W przypadku, gdy strona nie jest znana z miejsca pobytu decyzja powinna być doręczona przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 184 K.r.o. na wniosek organu administracji publicznej o jakim mowa w art. 34 § 1 K.p.a. Skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego przedstawicielem strony w danym postępowaniu, nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci prawidłowego doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W związku z powyższym Kolegium nie miało podstaw do rozpoznania odwołania, albowiem decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego. Nadto Kolegium wydając zaskarżoną decyzję również błędnie skierowało ją do podmiotu niebędącego przedstawicielem strony w danym postępowaniu. Zatem naruszenie powyższego przepisu ograniczało prawo strony do prawidłowego udziału w postępowaniu i do ochrony w nim swoich interesów. Kolegium nie miało podstaw do rozpoznania odwołania, jako wniesionego przedwcześnie. Postępowanie odwoławcze jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych postępowania odwoławczego można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie ustalenia, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu bądź jest niedopuszczalne, czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Formę zakończenia postępowania wstępnego jednoznacznie określa art. 134 K.p.a., który przewiduje wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Niedopuszczalne było, więc rozpoznanie sprawy co do istoty. Do skargi załączył postanowienie Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 31 grudnia 2010 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustanowienia kuratora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a. Skarga jest zasadna. Niewątpliwie trafna była argumentacja skargi odwołująca się do zasad postępowania odwoławczego. Zgodnie, bowiem z treścią art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle przepisu art. 134 K.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.05.2013 r., sygn. II SA/Wa 598/13, LEX nr 1368972). W sprawie poddanej kontroli, podzielając w pełni wielokrotnie już wyrażane powyższe stanowisko, zdaniem Sądu, wadliwym było wydanie zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja ta była decyzją kasatoryjną, jednakże podstawą tego rozstrzygnięcia podnoszoną także w skardze było ustalenie, że zakres udzielonej P. S. kurateli obejmuje zastępowanie dłużnika alimentacyjnego T. R. jedynie w postępowaniu egzekucyjnym, Zatem kurator ten nie może go zastępować w postępowaniu w sprawie zwrotu należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionego (art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy). Nie mógł, zatem P. S. skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji a organ odwoławczy nie miał uprawnienia do rozpoznania odwołania. Ponadto jak trafnie podniesiono w skardze skierowanie i doręczenie decyzji do podmiotu niebędącego przedstawicielem strony w danym postępowaniu, nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci prawidłowego doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Odwołanie jest niedopuszczalne m. in., jeżeli kontestowana w odwołaniu decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona. W związku z powyższym Kolegium nie miało podstaw do rozpoznania odwołania, albowiem decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego. To uchybienie skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Ponadto trafnie podniesiono w skardze instytucja przedstawicielstwa dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w trybie przewidzianym w art. 34 § 1 K.p.a., służyć ma zapewnieniu stronie nieobecnej należytej obrony swych praw i spełnienia w stosunku do niej zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. Dlatego umocowania do pełnienia funkcji przedstawiciela nie można domniemywać, a musi ono wynikać z prawomocnego postanowienia sądu wydanego w danej sprawie na wniosek właściwego organu administracji publicznej. W przypadku, gdy strona nie jest znana z miejsca pobytu decyzja powinna być doręczona przedstawicielowi ustanowionemu na wniosek organu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 34 § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego w sprawie, prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji i wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ strona tego postępowania – T. R. - bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. To uchybienie skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Dlatego też na podstawie wskazanych przepisów orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.