II OSK 760/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 946/13 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody L. z dnia 28 listopada 2013 r. nr ..., znak: ... w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 946/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. P., na decyzję Wojewody L., zw. dalej Wojewodą, z dnia 11 lipca 2013 r. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W motywach wyroku Sąd I instancji podał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty L. W., zw. dalej Starostą, z dnia 15 lipca 2008 r., nr ..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. P., zw. dalej inwestującą, pozwolenia na budowę w zakresie dobudowy tarasu, a kwestionowanym rozstrzygnięciem Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), zw. dalej k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji pierwszo instancyjnej w całości i o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty z dnia 15 lipca 2008 r., nr ... oraz o odmowie udzielenia pozwolenia na dobudowę tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego przy mieszkaniu nr ... w A. na ul. ..., działka nr ... Przechodząc do oceny skargi Sąd I instancji za całkowicie niezasadny uznał zarzut dotyczący rażącego naruszenie art. 155 k.p.a., jako że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Sad wskazał, że nie miał również zastosowania w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, bowiem kompetencje w zakresie tego przepisu należą, w myśl art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, nie zaś do organu architektoniczno-budowlanego właściwego w przedmiotowej sprawie. Sąd podkreślił, że w procedurze administracyjnej występują niekonkurencyjne tryby nadzwyczajne, służące weryfikacji decyzji ostatecznych. Tym bardziej więc, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że nastąpiło jakiekolwiek "praworządne zalegalizowane" ostatecznej decyzji z dnia 15 lipca 2008 r., nr ..., na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2147/10. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w ramach postępowania wznowieniowego. Przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną określone zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 i art. 145a § 1 k.p.a., zaś tryb postępowania uregulowany został przepisami art. 146-152 k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje jednak tylko na żądanie strony. Takie żądanie zostało w przedmiotowej sprawie przez J. M. zgłoszone i pozytywnie zweryfikowane przez organ. Postanowienie o wznowieniu postępowania wydane 10 lipca 2009 r., w ocenie Sądu, umożliwiło prowadzenie dalszego postępowania i doprowadziło do prawidłowego i pozytywnego ustalenia spełnienia powołanej ustawowej przesłanki wznowienia, tj. czy podmiot wnoszący podanie, a więc J. M., ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 15 lipca 2008 r., nr ..., o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że przedmiotowe roboty realizowane na działce nr ... dotyczą interesu prawnego wnioskodawcy z racji prawa współużytkowania wieczystego gruntu i wobec tego zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. J. M., jako współwłaściciel dysponujący na dzień wydania pozwolenia prawem odrębnej własności do lokalu nr ... w budynku przy ul. ... i współużytkownik wieczysty gruntu, na którym posadowiony jest budynek, winien być stroną przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę tarasu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, za prawidłowe uznać należy również stanowisko organu, co do ustalenia braku po stronie inwestującej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli niezbędnego elementu dla wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i konsekwentnego stanowiska J. M. prezentowanego we wznowionym postępowaniu wynika, że nie wyrażał i nie wyraża on zgody na realizację inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie, natomiast motywy takiego stanowiska są obojętne dla rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że zgoda na budowę tarasu wyrażona przez spółdzielnię mieszkaniową, w formie i zakresie jak w przedmiotowej sprawie, nie spełnia warunku dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zaaprobował utrwalony w orzecznictwie pogląd, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222) zarząd nieruchomością wspólną, jest upoważniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego jedynie w ramach czynności nieprzekraczających zakresu zwykłego zarządu. W ocenie Sądu I instancji wyrażenie zgody na prowadzenie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie przekraczało zwykły zarząd, stad też wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody zastosowanie znajduje tryb przewidziany w art. 199 k.c. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, skoro organ rozstrzygając o istocie sprawy, w myśl art. art. 149 § 2 k.p.a. ustalił, że inwestująca nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wobec ujawnionego braku zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, to brak jest przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego do wydania decyzji pozytywnej, co uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej B. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., przez nie uchylenie decyzji na tej podstawie oraz błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ - Wojewoda L. nie naruszył w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a., art. 145 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 149 k.p.a., art. 28 Prawa budowlanego, art. 32 Prawa budowlanego, art. 27 ust. 2 o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez błędne ustalenie, iż organ prawidłowo uznał, jakoby przedmiotowe roboty realizowane na działce nr ... dotyczyły interesu prawnego wnioskodawcy J. M., co stanowiło podstawę do zastosowania wznowieniowego trybu postępowania i uchylenie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę, 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłową subsumpcję przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, 3) prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 28 Prawa budowlanego, art. 32 Prawa budowlanego, art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych polegającą na przyjęciu, iż wnioskodawca J. M. posiadał interes prawny do żądania wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Zarzuty naruszeń przepisów postępowania nie są usprawiedliwione. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot niebędący stroną – w ocenie organów obu instancji, taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91). Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i musi być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania w ramach wstępnej, formalnoprawnej oceny wniosku w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania oparto o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ‒ a więc okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ‒ jest uchybieniem procesowym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kompetencję do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia organ uzyskuje dopiero po wznowieniu postępowania. Jeżeli bowiem wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Konieczność skierowania sprawy do merytorycznego jej rozpoznania we wznowionym postępowaniu, w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, ma szczególne znaczenie z tego powodu, że wiąże się najczęściej z wadliwym ustaleniem legitymacji osoby, która ma tytuł do udziału w postępowaniu budowlanym. O tym zaś czy takie ustalenie było zasadne, decyduje prawidłowość oceny wszystkich przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę do oceny tej legitymacji. To zaś wymaga szerokiej analizy merytorycznej okoliczności udzielenia pozwolenia na budowę, co można uczynić jedynie w postępowaniu wznowionym, a nie w jego pierwszej formalnej fazie, kończącej się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo też decyzją odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). W obu tych przypadkach nie dochodzi bowiem do rozpoznania sprawy w zakresie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. Tylko zatem w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób zatem skutecznie zarzucać organom administracji, że na skutek powołania przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wykazania, że jest współużytkownikiem wieczystym gruntu, objętym pozwoleniem na budowę, a nadto współwłaścicielem części wspólnych budynku, do którego dobudowano taras - wznowiono na jego wniosek postępowanie ponieważ wykazał, że ma interes co najmniej we współdecydowaniu o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w toku której organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Tok wznowionego postępowania polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez wykonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Czym innym jest bowiem – właściwe dla fazy badań formalnych – ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt 4, a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Ta kwestia może być badana wyłącznie po wznowieniu postępowania. W tej zaś fazie organ przede wszystkim poddał ocenie, czy zachodziły warunki do wydania pozwolenia na budowę, inaczej mówiąc czy inwestor spełnił podstawowe wymagania określające zakres składanego wniosku o wydanie pozwolenia. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja legalna tego prawa zawarta jest w art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy i wskazuje rodzaje tytułów prawnych, które przewidują uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Każdy, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, stosownie do art. 4 Prawa budowlanego. Prawo zabudowy, będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest więc także realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 21 i 64 Konstytucji RP i z tego względu powinno podlegać szczególnej ochronie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 1026/2005). Wprowadzenie z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r.) zasady, iż podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę, zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składa tylko (pod rygorem odpowiedzialności karnej) oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zmienia podstawowej zasady wskazującej, że pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie tylko złoży oświadczenie o jego posiadaniu. Należy zatem stwierdzić, że złożenie oświadczenia w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc dołączenie go do wniosku o pozwolenie na budowę, jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości. Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz sądy administracyjne nie są zatem bezwzględnie związane oświadczeniem, składanym w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, że zakwestionowanie przez chociażby jednego współwłaściciela nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania decyzji pozwalającej na budowę. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Po wznowieniu postępowania okazało się bowiem, że oświadczenie złożone przez inwestującą w postępowaniu zwykłym, było oparte na zgodzie spółdzielni, która nie posiadała prawa do nieruchomości, a zatem i oświadczenie inwestującej, powołującej się na tę zgodę, nie wywoływało skutków prawnych. Ponieważ we wznowionym postępowaniu prawa do wykonania robót budowlanych na wspólnym gruncie i budynku nie wyrazili wszyscy współużytkownicy wieczyści organ architektoniczno-budowlany prawidłowo przyjął, a Sąd I instancji zasadnie ocenił, że inwestor nie legitymował się wymaganym prawem do zabudowy nieruchomości. Nie mógł zatem okazać się usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 155 k.p.a., art. 145 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 149 k.p.a., art. 28 Prawa budowlanego, art. 32 Prawa budowlanego, art. 27 ust. 2 o spółdzielniach mieszkaniowych, gdyż organ prawidłowo uznał, że roboty realizowane na przedmiotowej działce dotyczyły interesu prawnego wnioskodawcy. Tym samym wnioskodawca posiadał interes prawny do żądania wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę skarżącej. Nadto, w konsekwencji powyżej przeprowadzonej analizy kwestionowanego wyroku w kontekście zaskarżonej decyzji należy jednoznacznie stwierdzić, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie ww. normy obejmuje w zasadzie wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłową subsumpcję przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, a zatem skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1