II SA/Ol 47/12

Dnia 27 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 roku sprawy ze skargi K. D. i G. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Starostę S. po rozpatrzeniu wniosku K. D. i G. K. z dnia 13 kwietnia 2011r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego według projektu typu "H. II" na działkach nr 187/166 i 187/167 położonych w obrębie Z., gmina S. Wnioskiem z dnia 25 lipca 2011r. inwestorzy wnieśli o zmianę decyzji pozwolenia na budowę wskazanego wyżej budynku w zakresie zamiany bezodpływowego zbiornika na ścieki na przydomową oczyszczalnię ścieków. Decyzją z dnia "[...]" organ odmówił zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w obrębach geodezyjnych Z., S. K., M., zatwierdzonego uchwałą nr "[...]" Rady Gminy w S. z dnia "[...]", teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja, oznaczony jest symbolem 10MN i przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Z ustaleń dotyczących zasad obsługi infrastruktury technicznej określonych w § 24 pkt 2 planu miejscowego wynika, że istnieje obowiązek odprowadzenia ścieków do oczyszczalni ścieków w S. poprzez system kanalizacji sanitarnej. Do czasu wybudowania zbiorczych systemów kanalizacji sanitarnej, tymczasowo zezwala się na gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych atestowanych i wywóz do oczyszczalni ścieków w S. Tym samym budowa i odprowadzenie ścieków do przydomowej oczyszczalni jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadmieniono również, iż osoba wykonująca projekt nie posiada uprawnień w specjalności sanitarnej, pozwalających na projektowanie przydomowych oczyszczalni ścieków. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. D. i G. K., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie ich stanowiska. W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, iż w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zapisów, z których wynika zakaz budowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Tym samym, co nie jest zabronione, jest dozwolone. Jedyny zakaz dotyczący ścieków, który występuje w przedmiotowym planie znajduje się w § 12 ust 3 pkt 5 i dotyczy zakazu odprowadzenia nie oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych i do ziemi. Inwestorzy zaznaczyli, iż planowana przez nich przydomowa oczyszczalnia ścieków jest wysokiej klasy i spełnia przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi i posiada stosowne pozwolenia o dopuszczeniu do obrotu w Polsce. Ponadto § 26 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na równi traktuje zbiorniki bezodpływowe i przydomowe oczyszczalnie ścieków jako warunek budowy budynków w przypadku braku sieci kanalizacyjnej. Dodano przy tym, iż Gmina S. nie ma jeszcze sprecyzowanej koncepcji budowy sieci kanalizacyjnej w Z., co wynika z treści aktualnego projektu zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. i na dzień dzisiejszy wydaje dla działek budowlanych, nieobjętych planem miejscowym, decyzje o warunkach zabudowy z uwzględnieniem przydomowych oczyszczalni ścieków. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda W.– M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż § 24 ust. 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w obrębach geodezyjnych Z., S. K., M. wyraźnie wskazuje jakie są docelowe formy odprowadzenia ścieków i jednocześnie określa dopuszczalne sposoby tymczasowego odprowadzenia ścieków. Podkreślono, iż zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawdzenie w tym zakresie doprowadziło organ pierwszej instancji do prawidłowego wniosku, iż zamierzona inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem. Odnośnie argumentu strony, iż co nie jest zabronione, jest dozwolone, organ wskazał, iż w takim przypadku plany zagospodarowania przestrzennego musiałyby zawierać każdorazowo całą listę inwestycji, które są niedopuszczalne dla danego terenu, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a nie ustala się listy inwestycji, których realizacja jest dla danego terenu zabroniona. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli K. D. i G. K., żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 24 ust. 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w obrębach geodezyjnych Z., S.K., M. polegającą na błędnym uznaniu, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na przedmiotowej działce o wydajności poniżej 5m³/dobę jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono także niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, z uwagi na to, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez co nie wykazał należytej staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż nie sposób zgodzić się z wykładnią przepisów dokonaną przez organ odwoławczy, który stoi na stanowisku, iż jedyną alternatywą do czasu wybudowania zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej jest gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych i wywóz do oczyszczalni ścieków w S. W ocenie skarżących zapis § 24 ust. 2 przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza budowy przydomowej oczyszczalni ścieków pod warunkiem, że będzie ona spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach mówi wprost, iż istnieje możliwość wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, iż plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, a sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Zaznaczono przy tym, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako podjęty w ramach upoważnienia ustawowego udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, w tym również ustaw. Jednocześnie podkreślono, iż obowiązujący na terenie gminy S. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Zdaniem skarżących wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez organy w niniejszej sprawie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a wydana decyzja rażąco narusza art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i winny uwzględniać interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Organ odwoławczy dokonując ustaleń w niniejszej sprawie, nie wykazał należytej staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i tym samym nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego treści art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W.–M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należ, iż organ odmówił skarżącym zmiany wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegającej na zmianie sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych do przydomowej oczyszczalni ścieków, a nie jak przewidziano w projekcie pierwotnym - do zbiornika bezodpływowego szczelnego o pojemności 10m³ , powołując się na sprzeczność z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym do czasu wybudowania zbiorczych systemów kanalizacji sanitarnej, tymczasowo zezwolono na gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych atestowanych i wywóz do oczyszczalni ścieków w S. W ocenie Sądu jednak wykładnia tego zapisu dokonana przez organy rozpoznające niniejszą sprawę pozostaje w sprzeczności przede wszystkim z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Także w myśl § 30 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) usytuowanie na działce budowlanej ujęć wody, urządzeń do gromadzenia i oczyszczania ścieków oraz odpadów stałych powinno być zgodne z wymaganiami niniejszego rozporządzenia oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska (§ 26 ust. 3 cytowanego rozporządzenia). Wskazać należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe, a jego przepisy są jednym ze źródeł systemu obowiązującego prawa i powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu, tj. ustaw. Nie można zatem dokonywać interpretacji przepisów prawa miejscowego w oderwaniu od innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Plan ten w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. Jednocześnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S.o w obrębach geodezyjnych Z., S. K., M. zatwierdzony uchwałą nr "[...]" Rady Gminy S. z dnia "[...]" w zakresie ustaleń dotyczących zasad obsługi infrastruktury technicznej ustalił obowiązek odprowadzania ścieków do oczyszczalni ścieków w S. poprzez system kanalizacji sanitarnej (§ 24 ust. 2 pkt 1 wskazanego planu), a do czasu wybudowania zbiorczych systemów kanalizacji sanitarnej tymczasowo zezwolił na gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych atestowanych i wywóz do oczyszczalni ścieków w S. Jednakże po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej inwestor winien dokonać włączenia do sieci kanalizacji sanitarnej na koszt i starania własne. Literalne rozumienie tych zapisów prowadzi do wniosku, iż możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie została w ogóle dopuszczona do stosowania na terenie Gminy S. w obrębach geodezyjnych Z., S. K. oraz M., podczas gdy przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie pozwala na takie rozwiązania techniczne. Ponadto plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Jak wypowiedział się bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008r. (Sygn. akt II OSK 1115/07, LEX nr 516793) okoliczność, że w planie przewidziano budownictwo mieszkaniowe zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, bynajmniej nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Tym samym gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zakazać właścicielowi nieruchomości położonej na terenie, na którym sieć kanalizacyjna nie jest zrealizowana, budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z uwagi na planowaną w przyszłości budowę sieci kanalizacyjnej, bowiem uregulowanie takie jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i pozbawia właściciela nieruchomości uprawnienia wyraźnie przyznanego mu przez ustawę. Nie można zatem podzielić stanowiska organu, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków przez skarżących jest niedopuszczalna z uwagi na literalną wykładnię zapisów planu mimo, że z treści zapisów nie wynika wprost zakaz jej budowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni tak, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Należy jednak pamiętać, iż podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych, często z aktów prawnych o różnej randze. Jak bowiem podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. (Sygn. akt P 6/02) normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. W niniejszej sprawie zastosowane wnioskowanie pomimo, iż zgodne z literą prawa, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego celem, którym w tym przypadku jest zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niezbędne jest zatem rozważenie, czy możliwe jest oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na gramatycznym (literalnym) brzmieniu przepisu, czy też konieczne jest zastosowanie innych rodzajów wykładni, jak np. wykładni funkcjonalnej – celowościowej(por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008r., sygn. akt II OSK 1115/07; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. ,sygn. akt IV SA/Po 194/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Gd 181/09, dostępne w bazie orzeczeń NSA - https://cbois.nsa.gov.pl). Niedopuszczalna jest także wykładnia rozszerzająca zakres ograniczeń wykonywania prawa własności, a takim niewątpliwie byłby zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Należy bowiem pamiętać o wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności, zgodnie z którą takie ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności musiałoby być konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wobec powyższego organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżących mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.