IV SA/Po 194/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. ,nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz K. W. kwotę 500,00 (pięćset złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska Dnia 28 listopada 2008 r. K. W. zgłosił w Starostwie Powiatowym w [...] zamiar budowy (wykonania robót budowlanych) przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] (k. 3 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r.) Starosta[...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 156/06/1118 ze zm.- dalej Prawo budowlane bądź Pr. bud.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa) wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru budowy. W uzasadnieniu napisał, że podstawą do wniesienia sprzeciwu jest zapis § 6 pkt 3 lit. a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-usługowej, części działki nr [...], przy ul. [...] w [...], gmina Kostrzyn, zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/225/2001 Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn z dnia 24 kwietnia 2001 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 75/01/1354 (dalej Uchwała). Uchwała w w/w punkcie jednoznacznie określa sposób odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej, dopuszczając do czasu realizacji sieci korzystanie ze szczelnego zbiornika bezodpływowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obowiązującym prawem na terenie, który jest nim objęty i zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud., właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji, jeśli budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu (k. 2 akt administracyjnych). Od opisanej decyzji Strona wniosła odwołanie. Mimo obowiązującego miejscowego planu, Inwestor uzyskał pozytywną opinię od Gminy dotyczącą możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. W opinii tej działający z upoważnienia Burmistrza Gminy Kostrzyn zastępca Burmistrza napisał, że w okresie kiedy był uchwalany miejscowy plan, "temat przydomowych oczyszczalni ścieków był czymś nowym, mało rozpowszechnionym i kosztownym". Obecnie są one bardzo popularne i nie wymagają już większych nakładów finansowych. Inwestor zauważył, że teren inwestycji nie został ujęty w granicach obszaru aglomeracji Kostrzyn, wyznaczonej rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 2008 r. nr 7/08 (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego 27/08/549) i ocenił, że Jego posesja nie zostanie skanalizowana przed 2020 r. Przedstawił wyliczenia, według których koszt rocznej eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków jest znacząco niższy od kosztu eksploatacji zbiornika bezodpływowego (szamba). Przydomowa oczyszczalnia ścieków jest działaniem zdecydowanie bardziej ekologicznym (k. 1-3 akt odwoławczych). Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r.) Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu powtórzył argumenty organu I instancji i wskazał, że możliwość realizacji tymczasowych bezodpływowych zbiorników indywidualnych nie jest tożsama z przydomową oczyszczalnią ścieków. Zastosowanie innego – również tymczasowego – rozwiązania odprowadzenia ścieków, do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej, byłoby możliwe tylko pod warunkiem wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest obowiązującym aktem prawa (art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80/03/717 ze zm.). Zważywszy na niedopuszczalność jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, pozwala on wyłącznie na budowę zbiorników bezodpływowych. Przydomowa oczyszczalnia ścieków może spowodować zakłócenie stosunków wodnych na sąsiednich działkach, a w konsekwencji wieloletniego użytkowania przydomowej oczyszczalni ścieków, może: wpłynąć na poziom wód gruntowych na sąsiednich działkach, skutkować zawilgoceniem ścian fundamentowych bądź wystąpieniem lustra wody w kondygnacjach podziemnych budynków (k. 6-9 akt odwoławczych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. W. poszerzył i pogłębił argumenty zawarte w odwołaniu. Zmuszanie do stosowania bezodpływowego zbiornika na ścieki i zakazywanie stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków jest sprzeczne z polityką środowiskową Państwa. Art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 115/01/1229 [winno być: j.t. Dz.U. 239/05/2019] ze zm.- dalej Pr. wod.) stanowi, że w miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorczej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub spowodowałaby nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne lub inne rozwiązania zapewniające ochronę środowiska. Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 236/05/ 2008 ze zm.- dalej ustawa o utrzymywaniu czystości bądź uucz) głosi, że przyłączanie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeśli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (k.2-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji (k. 5 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Poza sporem w niniejszej sprawie jest zarówno stan faktyczny sprawy jak i fakt obowiązywania na terenie, na którym znajduje się działka inwestora, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń Sądu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471; art. 14 ust. 8 upzp) podlega zatem wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M.Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" PWN 2002 s. 47; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych- w tym częstokroć ( jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r.- sygn. P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). Sporna pomiędzy stronami jest wykładnia prawa miejscowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Starosta, analizując zgłoszenie zamiaru budowy z dnia 28 listopada 2008 r., skorzystał z dyspozycji art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud., który przewiduje obowiązek wniesienia sprzeciwu w razie dokonania przez inwestora zgłoszenia, które narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd w pełni podziela argumenty przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03 października 2008 r.- II OSK 1115/07 (dostępny na stronie internetowej NSA). W podobnych okolicznościach sprawy NSA wskazał, że zgłoszenie inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową z możliwością realizacji tymczasowych zbiorników bezodpływowych na ścieki, nie mogłoby w jakikolwiek sposób pozostawać w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem NSA okoliczność, że w planie przewidziano budownictwo mieszkaniowe a do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej przez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd NSA co do tego, że stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który i w niniejszej sprawie docelowo, w nieokreślonej przyszłości przewiduje kanalizację sanitarną, dopuszczając do czasu realizacji sieci korzystanie ze szczelnego zbiornika bezodpływowego) należy dojść jedynie do takiego wniosku, że mimo że literalnie w planie tym mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który ma na ten cel konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Jakkolwiek literalna wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – którą zastosowały organy administracji w niniejszej sprawie - istotnie prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie technicznie i ekologicznie korzystniejsze, za jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostało przez normodawcę w ogóle dopuszczone do stosowania, to tego rodzaju wnioskowanie jest jedynie zgodne z wykładnią językową, natomiast w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem). Celem tym jest zaś niewątpliwie, jeśli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 upzp). W analizowanym wyroku NSA zaznaczył, że każdorazowo należy rozważyć, czy możliwe jest oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na gramatycznym (literalnym) brzmieniu przepisu, czy też konieczne jest zastosowanie innych rodzajów wykładni, jak np. wykładni funkcjonalnej (celowościowej). W ocenie Sądu ta druga metoda wykładni prowadzi do wniosku, że budowa przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanym przez NSA planie zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego 78/99/446, zm. 57/07/853) dla wsi D. ustalono "Ścieki – do oczyszczalni ścieków w K. czasowo do zbiorników szczelnych bezodpływowych", gdy tymczasem dla wsi [...] ustalono "Ścieki do mini oczyszczalni przydomowej" – bez dostatecznego uzasadnienia różnic w obu ustaleniach (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 14 ust. 8 upzp, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Plan ten w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. Jednocześnie jest to akt, który, zgodnie z art. 6 ust. 1 upzp, określa wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, ingerujące w prawo własności nieruchomości objętych planem, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Brak owej sprzeczności umożliwia realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności, a więc ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społecznym celem, uzasadniającym jego wprowadzenie. Ingerencja organu administracji publicznej w uprawnienia właściciela w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego nie może wprowadzać ograniczeń ponad jego zapisy. Za niedopuszczalną uznać należy jakąkolwiek wykładnię rozszerzającą zapisów planu, jeśli miałaby prowadzić do nałożenia ograniczeń w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, ponad niezbędny zakres. W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać z jeszcze jednego powodu, odrębnego od w/w argumentów. Jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nie ulega wątpliwości, że w zakresie powyższym mieszczą się postanowienia, co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. Jednocześnie ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wskazuje obowiązki, jakie spoczywają w owym zakresie na właścicielach nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 uucz w brzmieniu obowiązującym od 01 października 2001 r., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Należy wskazać, że do dnia 31 września 2001 r. ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przewidywała jedynie obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz przyłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej (art. 5 ust. 1 pkt 1 uucz w brzmieniu pierwotnym – Dz. U. 132/96/622). Tym samym kwestia ewentualnej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych nie była objęta regulacją ustawową. Obowiązujący na terenie, na którym znajduje się działka inwestora miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn z dnia 24 kwietnia 2001 r. a więc przed nowelizacją ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, dokonaną w art. 53 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska... Dz. U. 100/01/1085). Zarazem użyte przez Radę Miejską Gminy Kostrzyn w § 6 ust. 3 lit. a Uchwały sformułowanie "dopuszcza się do czasu realizacji sieci, korzystanie ze szczelnego zbiornika bezodpływowego", było odzwierciedleniem stanu regulacji ustawowej z okresu opracowywania projektu Planu. Zestawienie daty uchwalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu oraz użytego w nim, w stosunku do zbiorników bezodpływowych, sformułowania "dopuszcza się", nie pozwala wyinterpretować ograniczenia przy wyborze innego, przepisami prawa dopuszczonego rozwiązania. Za taką wykładnią § 6 ust. 3 lit. a Uchwały przemawia w szczególności sformułowanie § 6 ust. 3 lit. b Uchwały, w którym to przepisie zakaz wprowadzono wyraźnie "b (kanalizacja deszczowa: zakazuje się powierzchniowego odprowadzania wód deszczowych poza granice nieruchomości;". Brak podstaw do przyjęcia, że taki zakaz wynika z zapisu przyjętego pod literą a, odnośnie biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych. Takim zaś rozwiązaniem jest przydomowa oczyszczalnia ścieków. Powyższą argumentację, zastosowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 marca 2009 r.- II SA/Po 909/08 (dostępny na stronie internetowej NSA), skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Należy wskazać, że przydomowa oczyszczalnia ścieków - metoda postępowania z nieczystościami przewidziana w art. 5 uucz w brzmieniu obowiązującym od 01 października 2001 r. – jest rozwiązaniem uznanym za równorzędne z odprowadzaniem nieczystości płynnych (ścieków bytowych) poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, gdy zważyć, że wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymogi określone z przepisach odrębnych, zwalnia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 1 pkt in fine uucz: W. Radecki "Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz" ABC 2008 s. 189; B. Dziatkiewicz w: red. P. Chmielnicki" Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" – W. Pr. 2007 s. 188 – 189 uw. 3). Powoływana przez Skarżącego pisemna opinia zastępcy Burmistrza z dnia [...] października 2008 r. nie ma znaczenia w sprawie, jako, że nie jest w żaden sposób wiążąca. Organy administracji działają na podstawie obowiązującego prawa (art. 6 kpa), zaś znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy analizowane pismo – opinia, takiego znaczenia nie ma. Może natomiast stanowić wskazówkę, że Burmistrz wystąpi do Rady Gminy z projektem uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uzupełnienia zapisu § 6 ust. 3 lit a) przez dodanie po słowach "dopuszcza się do czasu realizacji sieci, korzystania ze szczelnego zbiornika bezodpływowego" na przykład słów "albo biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, spełniającej wymagania określone w przepisach odrębnych" (art. 14 ust. 1 i 5 w zw. z art. 27 upzp; Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2008 s. 144-148 nb 11-15, s. 184 nb 2, s. 235 nb 1, s. 242 nb 9 i n.). W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy (art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud.) i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ppsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska KB/