II OSK 869/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1661/13 umarzającego postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Rada Gminy W. w dniu [...] października 2006 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W podstawie prawnej tej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.). Uchwała ta została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2006 r., nr 142, poz. 4050). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód w Gliwicach, domagając się stwierdzenia nieważności części przepisów zaskarżonej uchwały zawartych w § 3 ust. 11 i 12 , § 8, § 13, § 22, § 23 i § 25 ust. 3. Zarzucił, że postanowienia § 3 ust. 11 i 12, § 8, § 13 zostały podjęte bez podstawy prawnej, a przepisy § 23, § 25 ust. 3 z przekroczeniem delegacji ustawowej, natomiast § 22 stanowi powtórzenie regulacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o umorzenie postępowania argumentując, że skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę jej mocy prawnej. W dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Gminy W. podjęła bowiem uchwałę nr [...] "w sprawie podjęcia Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy W.", którą uchylona została zaskarżona uchwała. Wójt Gminy dodał, że nowa uchwała w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę, nie weszła jeszcze co prawda w życie, gdyż nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, tym niemniej poprzednia uchwała utraciła swoją moc prawną w oparciu o art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897). Zgodnie bowiem z tym przepisem regulaminy utrzymywania czystości i porządku w gminach uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, a ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. do stanowiska Wójta Gminy W. zajętego w odpowiedzi na skargę odniósł się Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach dowodząc, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 , poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Stwierdził, że w świetle utrwalonej w judykaturze wykładni w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, którą uchylono lub zmieniono przed wydaniem wyroku nie przestaje istnieć przedmiot skargi i tym samym nie została zamknięta droga do wydania wyroku. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dodaje, że aby stan bezprzedmiotowości nie powstał musi być spełniony dodatkowy warunek, a to zdolność zmienionej (uchylonej) uchwały do dalszego wywoływania skutków prawnych. Prokurator zwrócił także uwagę na różne skutki, jakie powoduje uchylenie aktu normatywnego i stwierdzenie jego nieważności. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały skutek ten będzie bowiem ex tunc, a zatem będzie wywoływał taki stan, jakby taki akt nie został w ogóle podjęty. W ocenie sądów administracyjnych ta właśnie różnica wyklucza możliwość przyjęcia stanu bezprzedmiotowości postępowania sądowego w sytuacji uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 oraz nawiązujące do tej uchwały liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 143/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego Gliwice – Zachód w Gliwicach na opisaną uchwałę Rady Gminy W. uznając, że została ona wniesiona już po utracie przez tę uchwałę mocy prawnej. Sąd przyjął bowiem, że skarga została wniesiona w dniu 2 stycznia 2013 r., a zatem w dacie, gdy uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy utraciła już swoją moc prawną z uwagi na upływ okresu jej obowiązywania, który został wskazany w art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 11 lipca 2011 r. W konsekwencji Sąd ten uznał, że w tej sytuacji w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13, sprostowanym postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Gliwicach. NSA wskazał na wadliwe ustalenie przez Sąd daty wniesienia skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice – Zachód w Gliwicach. Na marginesie niniejszej sprawy NSA podzielił pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że uchylenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, bowiem sąd administracyjny w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego nieważności od chwili jego podjęcia. Uchylenie uchwały nawet wynikające z normy ustawowej, nie ma zaś takiego skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę, zaskarżonym postanowieniem umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylone zostało postanowienie o odrzuceniu skargi, wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Gliwicach tylko w kwestii braku podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w związku z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 (OTK 1994 , nr 2, poz. 44) wykształciła się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym linia orzecznicza, do której nawiązał "na marginesie" NSA w postanowieniu z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13. Zgodnie z tą linią uchylenie lub zmiana aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi wniesionej na ten akt. Pogląd ten opiera się na przekonaniu, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Powołując się na wskazaną wyżej uchwałę Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie przestała mimo jej uchylenia lub zmiany kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd podkreślił, że konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest jednak uzależnienie dopuszczalności orzekania przez sąd o legalności już nieobowiązującej uchwały od skutków jakie ona wywołała, wywołuje bądź może wywoływać. Skutki tego rodzaju aktów mogą być jednak rozmaite. Jedne z nich stanowią bowiem podstawę do wydawania indywidualnych orzeczeń administracyjnych (decyzji i postanowień), które mimo utraty mocy obowiązującej przez taki akt, nadal będą pozostawać w obrocie prawnym i mogą stanowić źródło uprawnień i obowiązków (tytułem przykładu Sąd wskazał uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która może znaleźć zastosowanie w trakcie legalizacji samowoli budowlanej mającej miejsce w dacie jej obowiązywania). Inne akty prawa miejscowego nie dają natomiast podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięć, a wywierane przez nie skutki nie kreują trwających w czasie stosunków prawnych, w szczególności zaś obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone postanowieniami zawartymi w takich aktach przestają obowiązywać z chwilą utraty przez nie mocy obowiązującej bez jakichkolwiek po tej dacie konsekwencji. Sąd wskazał, że wspomniana uchwała Trybunału Konstytucyjnego została podjęta w sprawie wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem dotyczyła przepisu, który uzależnia możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli legalności uchwały organu gminy od wykazania przez skarżącego, że postanowienia zaskarżonego przez niego aktu dotyczą sfery jego interesu prawnego i ten interes prawny naruszają. Wymóg taki co oczywiste nie dotyczy prokuratora tym niemniej, zdaniem Sądu, wniesienie skargi przez ten organ ochrony prawnej na nieobowiązujące już czy tracące moc prawną akty prawa miejscowego powinno dotyczyć takich aktów, które w dalszym ciągu mogą oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów czy organów administracji publicznej. W ocenie Sądu tego rodzaju możliwość oddziaływania nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego powinna zostać wykazana lub przynajmniej uprawdopodobniona w skardze prokuratora wnoszonej w oparciu o przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. czy w jego późniejszych pismach procesowych, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. W przekonaniu Sądu stwierdzenie nieważności kwestionowanych postanowień nieobowiązującego już regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W. nie było wreszcie konieczne również dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. W szczególności znaczną część kwestionowanych przez Prokuratora nakazów wywieść można z przepisów rangi ustawowej, w tym także innych uregulowań zamieszczonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak jest także prawnej możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności karnej właścicieli nieruchomości, czy organizatorów imprez masowych w związku z naruszeniem przez nich zakwestionowanych w skardze przepisów regulaminu. Mieć tu należy na uwadze przepis art. 2 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 46, poz.275, ze zm.), zgodnie z którym jeżeli według nowej ustawy czyn objęty orzeczeniem nie jest już zabroniony pod groźbą kary, ukaranie uważa się za niebyłe. Wobec powyższego, Sąd uznał, że nie jest władny poddać kontroli postanowień zaskarżonego regulaminu utrzymania czystości i porządku, po dniu, w którym utracił on już swoją moc prawną i w związku ze zmianą upoważnienia ustawowego do jego wydania i umorzył wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prokurator Okręgowy w Gliwicach, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając: 1/ naruszenie prawa procesowego, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., polegającą na umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ustanie obowiązywania zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu zarzutu niezgodności uchwały rady gminy z prawem i nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ naruszenie prawa procesowego, tj. art. 190 p.p.s.a., polegającą na umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z utraty mocy prawnej zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi, z pominięciem wiążącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 września 2013 r., sygn. II OSK 2231/13, wskazującej, że uchylenie uchwały, nawet wynikające z normy ustawowej, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności takiego aktu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie ponownego rozpoznania niniejszej sprawy w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13, uchylającym poprzednie postanowienie Sądu I instancji. Mając to na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W w/w postanowieniu z dnia 27 września 2013 r., NSA, odnosząc się do kwestii ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania, w przypadku, w którym doszło do uchylenia zaskarżonej uchwały, stwierdził, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny posiada bowiem uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Uchylenie uchwały, nawet wynikające z normy ustawowej, nie ma zaś takiego skutku. Sąd I instancji nie uwzględnił w zaskarżonym postanowieniu wykładni prawa dokonanej przez NSA w powołanym wyżej postanowieniu, czym naruszył art. 190 p.p.s.a. Wskazać należy, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Stwierdzić zatem należy, że z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli uchwała rady gminy była aktem prawa miejscowego, to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Stwierdzić zatem należy, że utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek normy zawartej w ustawie nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu ex lege i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z normy zawartej w ustawie oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem od daty określonej w tej ustawie (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia z obrotu prawnego w drodze ustawy traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji wyeliminowania uchwały na mocy przepisu zawartego w ustawie ma zatem konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji błędnie zaś uznał, że nie jest władny poddać kontroli postanowień zaskarżonego regulaminu utrzymania czystości i porządku, po dniu, w którym utracił on już swoją moc prawną i umorzył wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie poczynione wyżej uwagi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.