III SA/Kr 1185/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej kwotę 997,00 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej , działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn., Dz. U. 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm., zwanej dalej Ordynacją podatkową), umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem "A" Spółki z o.o. z siedzibą we W (dalej jako Spółka) od decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2010 r. nr [...], odmawiającej dokonania zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] 2004 r. nr [...], którą zezwolono Spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 21 września 2009 r. A Sp. z o.o. we W, zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej o przedłużenie zezwolenia, otrzymanego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] 2004 r. nr [...], na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres kolejnych 6 lat, w związku ze zbliżającym się wygaśnięciem zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...], działając w oparciu o przepisy art. 207, art. 210 § 1, § 4 Ordynacji podatkowej w związku z przepisami art. 8, art. 118, art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540, zwanej dalej ustawą o grach hazardowych), odmówił przedłużenia ważności zezwolenia udzielonego wyżej opisaną decyzją. W uzasadnieniu podano, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o grach hazardowych, która spowodowała utratę mocy obowiązującej większości przepisów ustawy z dnia 27 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., zwanej dalej ustawą o grach i zakładach wzajemnych), przy czym niektóre kwestie dotyczące zezwoleń wydanych w oparciu o dotychczasowy stan prawny zostały uregulowane w szczególny sposób wywołując skutki prawne, których nie przewidywała ustawa o grach i zakładach wzajemnych. W szczególności, w zakresie przedłużenia ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych ustawodawca sformułował w przepisie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wyraźny zakaz przedłużania ważności zezwoleń, o których mowa w przepisie art. 129 ust. 1 tej ustawy, tj. zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Z kolei przepis art. 118 ustawy o grach hazardowych przewiduje, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych stosuje się przepisy tej ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej, przy czym ustawa ta "nie stanowi inaczej" w zakresie przedłużenia ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i przedstawiając szereg zarzutów wskazujących na nieważność ustawy o grach hazardowych polegającą na niezgodność jej uchwalenia z procedurami prawa europejskiego oraz na niezgodność ustawy z Konstytucją RP, a także zarzucając organowi zwłokę w rozpatrzeniu wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w 2010 r., to jest po wejściu w życie przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Rozpoznając powyższe odwołanie Dyrektor Izby Celnej wydał w dniu 8 czerwca 2010 r. decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego podnosząc, że zgodnie z art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zaznaczono, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a w niniejszej sprawie zezwolenie wydane w dniu 4 maja 2004 r. w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych na okres 6 lat, o przedłużenie którego (na kolejne 6 lat) wystąpiła Spółka w niniejszej sprawie, wygasło z mocy prawa w dniu 4 maja 2010 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten podkreślił, że z istoty swojej przedłużenie takie jest możliwe tak długo, jak długo istnieje samo zezwolenie, a skoro w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego zezwolenie wygasło z mocy prawa, to tym samym przestało ono funkcjonować w obrocie prawnym i postępowanie w sprawie przedłużenia jego ważności (której odmówił organ I instancji zaskarżoną decyzją), stało się bezprzedmiotowe. Organ zaznaczył, że nie można przedłużyć ważności decyzji, która z mocy samego prawa w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, przestała funkcjonować w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, a w szczególności dotyczące nieważności ustawy o grach hazardowych polegającej na niezgodność jej uchwalenia z procedurami prawa europejskiego, niezgodności tej ustawy z Konstytucją RP oraz zwłoki organu w rozpatrzeniu wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji po wejściu w życie przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Nadto skarżąca Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem organu o bezprzedmiotowości postępowania uznając, że art. 108 § 1 Ordynacji podatkowej nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż fakt, że w trakcie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia, zezwolenie to wygasło, nie ma wpływu na to postępowanie. Skarżąca Spółka podkreśliła, że zarówno w dniu złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia, jak i w dniu złożenia odwołania od decyzji odmawiającej przedłużenia - zezwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącej Spółki, dla oceny bezprzedmiotowości sprawy należy przyjąć dzień złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w tej sprawie. Skarżąca Spółka wskazała także, że organ odwoławczy błędnie pojmuje pojęcie bezprzedmiotowości, gdyż przesłanka bezprzedmiotowości występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, a w niniejszej sprawie przesłanki te nie zaistniały, gdyż organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć sprawę co do istoty, a nadto toczyło się w tej sprawie postępowanie administracyjne. Fakt, że w czasie toczącego się postępowania odwoławczego zezwolenie utraciło ważność, zdaniem skarżącej, nie jest przesłanką bezprzedmiotowości, w szczególności w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze dotyczyło rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie odmowy przedłużenia przedmiotowego zezwolenia. Organ miał obowiązek dokonać kontroli merytorycznej decyzji organu I instancji. Należy bowiem wskazać, że gdyby organ I instancji przychylił się do wniosku skarżącej i wydał decyzję w przedmiocie przedłużenia zezwolenia wówczas nie byłoby w ogóle mowy o bezprzedmiotowości. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1223/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dla prawidłowego rozpatrzenia niniejszej sprawy kluczowym jest rozstrzygnięcie, czy w sytuacji wygaśnięcia zezwolenia wobec upływu okresu, na jaki go wydano w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji odmawiającej przedłużenia zezwolenia - zasadnym jest umorzenie postępowania odwoławczego, a więc podjęcie decyzji o treści decyzji zaskarżonej. Sąd podkreślił, że decyzja wydana na określony czas i nie przedłużona przed upływem tego okresu wygasa z mocy prawa z chwilą upływu okresu, na który jest wydana. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka wniosła o przedłużenie zezwolenia w terminie określonym w art. 36 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ I instancji odmówił przedłużenia zezwolenia z uwagi na zmianę stanu prawnego, tj. wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych, która w przepisie art.138 ust. 1 ustanowiła zakaz przedłużania ważności zezwoleń, o których mowa w przepisie art. 129 ust. 1 tej ustawy. Powoduje to sytuację, w której organy administracyjne, mając obowiązek działania zgodnie z obowiązującym prawem, nie mogą wydać bez naruszenia obowiązującego prawa decyzji innej niż odmawiającej przedłużenia zezwolenia. W omawianej sytuacji - zdaniem Sądu - po upływie terminu ważności zezwolenia, które nie może zostać przedłużone z uwagi na zmianę stanu prawnego, organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wobec braku przedmiotu postępowania, czyli ważnego zezwolenia. Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego - przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, a także przepisów postępowania. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 1223/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, ze względu na naruszenie przepisów art. 208 i art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego z dniem 4 maja 2010 r. wygasło z mocy prawa zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Jednak, czego nie wziął pod uwagę zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, decyzja Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] 2004 r. nr [...], udzielająca skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa małopolskiego na okres 6 lat nie była decyzją zaskarżoną w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu była decyzja organu I instancji, którą odmówiono przedłużenia ww. zezwolenia. Była to więc decyzja jedynie zależna od decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] 2004 r. nr [...], udzielającej skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. NSA wskazał, że po wygaśnięciu zezwolenia, całe postępowanie w sprawie przedłużenia jego ważności, której odmówił organ I instancji, stało się bezprzedmiotowe, jednak najpierw organ II instancji, a zanim Sąd I instancji błędnie uznały, że bezprzedmiotowe jest tylko postępowanie odwoławcze. W rozpatrywanej sprawie decyzja o odmowie przedłużenia zezwolenia przez organ I instancji nie wygasła, wygasła, w trakcie postępowania odwoławczego, decyzja pierwotna - o wydaniu zezwolenia z dnia 4 maja 2004 r. nr [...]. Tak więc w dacie orzekania przez organ II instancji nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja, do której odnosiło się rozstrzygnięcie organu I instancji. W razie, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, organ odwoławczy decyzją kasacyjną eliminuje decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie. Nie dochodzi zatem do merytorycznego jej załatwienia. Umorzenie samego tylko postępowania odwoławczego będzie zaś miało miejsce jedynie wówczas, gdy sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją nie stała się bezprzedmiotowa, a bezprzedmiotowe stało się tylko postępowanie odwoławcze, np. w razie cofnięcia odwołania przez stronę. Wówczas w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji. Udzielając wytycznych, NSA podniósł, że rozpatrując sprawę ponownie Sąd I instancji oceni wpływ wygaśnięcia zezwolenia na postępowanie odwoławcze od decyzji o odmowie przedłużenia powyższego zezwolenia, mając na uwadze fakt, że z mocy prawa wygasła decyzja pierwotna, a nie decyzja zaskarżona w postępowaniu odwoławczym .Rozważania Sądu I instancji w tym zakresie powinny się koncentrować na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy organ mógł umorzyć postępowanie odwoławcze wobec jego bezprzedmiotowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd ponownie rozpoznając skargę Spółki "A" Spółka z o.o. z siedzibą we Włocławku na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, jest bowiem związany, zgodnie z art. 190 P.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 1223/11. Zaznaczyć przy tym należy, że wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, a granice sprawy przy ponownym rozpoznaniu przez WSA podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Skoro Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku stwierdził, że w trakcie toczącego się przed Dyrektorem Izby Celnej postępowania odwoławczego z dniem 4 maja 2010 r. wygasło z mocy prawa zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], które nie było wzruszone odwołaniem, gdyż to zostało wniesione od decyzji organu I instancji- Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2010 r. nr [...] odmowie przedłużenia ww. zezwolenia, to podzielić w pełni należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że całe postępowanie w sprawie przedłużenia ważności udzielonego uprzednio zezwolenia nr [...], stało się bezprzedmiotowe. Decyzja o odmowie przedłużenia zezwolenia przez organ I instancji bowiem nie wygasła, wygasła, w trakcie postępowania odwoławczego, decyzja pierwotna - o wydaniu zezwolenia z dnia 4 maja 2004 r. nr [...]. W takim stanie rzeczy nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja, do której odnosiło się rozstrzygnięcie organu I instancji - Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2010 r. nr [...]. Wobec powyższego brak było podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa małopolskiego w sytuacji, gdy wygasło z mocy prawa udzielone w tym zakresie zezwolenie. Postępowanie pierwszoinstancyjne w tym przedmiocie stało się więc bezprzedmiotowe. Postanowienia art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej zwanej w skrócie – k.p.a.), zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Przewidują w pkt 2 § 1 art. 138 k.p.a. uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji, jednakże nie wskazują przesłanek, kiedy tego rodzaju decyzja organu odwoławczego mogłaby zapaść. Kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji nie została więc uregulowana ww. przepisie. Przyjąć zatem należy, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji, jak stanowi art. 140 k.p.a., czyli przepis art. 105 k.p.a. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania (...)". Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że organ odwoławczy - Dyrektor Izby Celnej – nie powinien był jedynie umarzać postepowania odwoławczego, bo ono w żaden sposób nie stało się bezprzedmiotowe, lecz w obliczu obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji - utraty mocy obowiązującej zezwolenia, którego przedłużenia żądała skarżąca Spółka - Dyrektor powinien był uchylić, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 i 105 § 1 k.p.a., decyzję organu I instancji o odmowie przedłużenia zezwolenia i umorzyć postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie przedłużenia tego zezwolenia. Wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w postępowaniu odwoławczym jedynie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego przed tym organem, narusza w ocenie Sądu, postanowienia przepisu - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 i 105 § 1 k.p.a. Naruszenie to, choć dotyczy przepisu o charakterze procesowym, to na etapie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.