II OSK 2114/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1173/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1173/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] września 2013 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], PINB dla Miasta P., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w P., do stanu poprzedniego przez demontaż urządzenia reklamowego, zainstalowanego na elewacji budynku. Organ I instancji wskazał, że urządzenie reklamowe zostało zrealizowane na podstawie zgłoszenia przez inwestora – S. P. w sposób legalny. W sprawie legalności ww. urządzenia prowadzone było postępowanie przez PINB, który decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. zobowiązał ww. inwestora do demontażu urządzenia reklamowego, jednak WINB to rozstrzygniecie uchylił (decyzja z [...] sierpnia 2012 r.), wskazując, że ustalenia wymaga osoba zobowiązana do rozbiórki oraz krąg uczestników. W związku z tym PINB ustalił, że właścicielem ww. urządzenia jest M. sp. z o.o. W dniu 3 grudnia 2012 r. organ ustalił, że częściowo dokonano demontażu przedmiotu postępowania (nie usunięto: 3 lamp służących do oświetlenia prezentowanej treści reklamowej, stalowej linki służącej do mocowania na niej baneru reklamowego oraz stalowych kotew zagłębionych w elewacji budynku, na której rozpięta jest ww. linka). Odwołanie od ww. decyzji wniosła ww. Wspólnota Mieszkaniowa. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego zgodnie z § 14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie technicznych warunków użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) urządzenia reklamowe nie mogą powodować ograniczenia w dostępie światła dziennego do lokalu mieszkalnego. Z uwagi na § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 205, poz. 1584) od dnia 18 czerwca 2011 r. urządzenia reklamowe zamontowane przed rokiem 2009 na budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie mogą ograniczać oświetlenia dziennego mieszkań. Dalej WINB wskazał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe znajdujące się na elewacji budynku wielorodzinnego zasłania okna następujących lokali mieszkalnych: 1 piętro – lokal nr 6 i 7, II piętro – lokal nr 12 i 14, III piętro – lokal nr 17 i 18 i w związku z tym należało nakazać demontaż przedmiotowego urządzenia. Ponadto z dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego niewątpliwie wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki (demontażu) powinien być adresowany do inwestora, który jest w istocie sprawcą samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że na dzień rozstrzygania odwołania inwestor nie posiada prawa własności przedmiotowego urządzenia reklamowego, jak i nie jest już dzierżawcą elewacji na budynku. To Spółka jest właścicielem urządzenia reklamowego i jedynie dzierżawi powierzchnię do montażu tego urządzenia. WINB wskazał, że stosunek zobowiązaniowy, jakim jest dzierżawa, nie stwarza po stronie dzierżawcy praw do nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 2097/11), a poza tym może on być w każdej chwili rozwiązany przez strony umowy. WINB ocenił, że powyższe ustalenia wykluczają w tej sprawie dopuszczalność nałożenia obowiązków na byłego inwestora, jak i obecnego dzierżawcę elewacji budynku ze względu na nieposiadanie przezeń "uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu". Jak wynika w umowy najmu Wspólnota na każdym etapie może rozwiązać umowę z dzierżawcą powierzchni elewacji co w konsekwencji skutkować będzie likwidacją urządzenia reklamowego zamontowanego na budynku (wszystkich jego elementów). Dalej WINB podzielił pogląd organu I instancji, że nie nastąpiła całkowita rozbiórka urządzenia reklamowego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Nadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności § 14a ust. 1 rozporządzenia z art. 2 oraz art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 52 Prawa budowlanego przez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest inwestorem ani właścicielem przedmiotu postępowania; - błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z przepisem art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, zaś nakaz jest niewłaściwy, bowiem siatka z nadrukiem reklamowym stanowi odrębny obiekt od budynku; - naruszenie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przez niezastosowanie procedury legalizacyjnej inwestycji, przed wydaniem nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego; - błędne zastosowanie § 14a ust. 1 rozporządzenia wskazując, że siatka zawieszona na elewacji nie ogranicza dostępu światła dziennego do mieszkań; - naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i ograniczenie konstytucyjnego prawa własności Wspólnoty Mieszkaniowej w oparciu o przepisy rozporządzenia ograniczającego prawo własności, mimo że ograniczenie prawa własności może być dokonane tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności; - naruszenie art. 7, art. 77-78, art. 80 i art. 107 K.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1173/13, WSA w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 129/14, NSA oddalił zażalenie na ww. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1173/13, uwzględniając skargę wyjaśnił na czym polega istota postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W tym postępowaniu chodzi bowiem o wyeliminowanie stanu niezgodnego z prawem. W tej zaś sprawie organy nie wyjaśniły tego, w sytuacji gdy urządzenie reklamowe powstało na podstawie zgłoszenia i nie stanowiło samowoli budowlanej. Ponadto nie rozważyły wcześniej, czy istnieje możliwość zamontowania go w taki sposób aby urządzenie takie nie zasłaniało dostępu światła do wskazanych w decyzji lokali. W dacie zgłoszenia nie obowiązywał bowiem § 14a rozporządzenia, ale w związku z § 2 rozporządzenia zmieniającego przepisy te były podstawą do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, które nie dały jednak przed zastosowaniem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego inwestorowi szansy na ewentualne zamontowanie reklamy w taki sposób aby nie ograniczała dostępu światła do budynku. Odnośnie zaś wskazania podmiotu odpowiedzialnego za demontaż ww. urządzenia reklamowego, Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności to inwestor powinien być odpowiedzialny za wykonanie nakazu, jako ten podmiot, który był tez odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego. Ponadto wskazał na ustalenia organów, że prawo do dysponowania powierzchnią budynku z tytułu umowy najmu posiada M. Sp. z o.o. i ona też jest właścicielem spornego urządzenia reklamowego. Umowa ta jest zawarta na czas określony do dnia 31 grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z całą pewnością niekwestionowana umowa najmu powierzchni budynku w celu zamontowania urządzenia reklamowego jest stosunkiem zobowiązaniowym przewidującym uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Organ nie ma racji więc, że nie jest to dostateczne prawo do nieruchomości. W niniejszym postępowaniu chodzi przecież o urządzenie reklamowe zamontowane na budynku. W wytycznych Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy powinny wziąć pod uwagę wykładnię przepisów prawa przedstawioną przez Sąd i wykazać, że zamontowane urządzenie z całą pewnością ogranicza dostęp światła do budynku, a jeżeli tak to, czy nie ma technicznej możliwości zainstalowania reklamy w sposób zgodny z zacytowanymi nowymi przepisami rozporządzenia. Ostatecznie organy w pierwszej kolejności winny zastosować przepis art. 52 Prawa budowlanego co do będącego uczestnikiem tego postępowania inwestora, a nie skarżącą Wspólnotę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na: - mylnym rozumieniu treści art. 52 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną takiej treści, że nadzór budowlany może nakazać wykonanie czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podmiotowi, który nie jest inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego; - mylnym rozumieniu treści art. 52 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że Sąd wprowadził do treści art. 52 definicję legalną – prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że przepis art. 52 Prawa budowlanego w żaden sposób (ani pośrednio, ani bezpośrednio) nie odwołuje się do niej; - mylnym rozumieniu treści § 14a ust. 1 i 3 rozporządzenia, która doprowadziła do błędnego wniosku, że zamontowana wielkoformatowa siatka winylowa na frontowej ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Poznaniu przy u. Wielkiej 17 w taki sposób, że znajduje się na wprost okien i w bezpośrednim sąsiedztwie następujących lokali mieszkalnych: I piętro – lokal nr 6 i 7, II piętro – lokal nr 12 i 14, III piętro – lokal nr 17 i 18, może nie ograniczać oświetlenia dziennego przedmiotowych mieszkań, czyli dokonanie wykładni prawa materialnego w realiach sprawy niezgodnie przepisem prawa oraz z zasadami doświadczenia życiowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poza zarzutem naruszenia art. 52 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W tej sprawie, wbrew ocenie Sądu I instancji, niewadliwym było wskazanie jako podmiotu do wykonania obowiązku właściciela nieruchomości, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P.. Jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie trafnie wywodzi, że co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w decyzjach czynności powinno w pierwszej kolejności być kierowane do inwestora. W sytuacji jednak, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie w chwili orzekania przez organ II instancji, inwestor nie władał w nieruchomością w taki sposób, który pozwalałby na przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego przez wykonanie nakazu demontażu urządzenia reklamowego. Wówczas obowiązek ten powinien zostać skierowany do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do ww. Wspólnoty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07; z 4 lutego 2011 r., II OSK 247/10, z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11). Taki też pogląd uznawany jest w doktrynie (por. M. Wincenciak: Komentarz do art. 52 ustawy – Prawo budowlane [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WK, 2016, Stan prawny: 2015-10-01, Rodzaj: komentarz, LEX nr 10264). Wynika z tego, że istotny w tym zakresie jest zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane jakie przysługiwało inwestorowi-niewłaścicielowi oraz brak sprawstwa, które miałoby obciążać takiego inwestora do wykonania obowiązku. W tej bowiem sprawie nie chodziło o wykonanie nielegalnych robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia reklamowego do elewacji budynku, lecz o zmianę obowiązujących przepisów prawa, która w zakresie instalowania reklam na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych wprowadziła konkretne wymogi, tj. jego użytkowanie w sposób zapewniający nieograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań. To właśnie konsekwencja wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Po terminie wskazanym w § 2 tego rozporządzenia urządzenia reklamowe, które powodują ww. przesłanianie powinny zostać usunięte. Nie ma więc co do zasady w tego rodzaju sprawach związku wykonania legalnych robót przez inwestora-niewłaściciela z koniecznością demontażu urządzenia reklamowego w związku z § 2 ww. rozporządzenia. Ponadto nawet jeżeli rozpoznając sprawę weźmie się pod uwagę powoływaną umowę najmu i kolejne umowy cesji na inne podmioty, to z tych stosunków zobowiązaniowych nie wynika, że uprawniają one do wykonania innych robót poza umieszczeniem na elewacji budynku obrazu reklamowego na siatce winylowej i na odpowiedniej konstrukcji, co w tej sprawie i tak zostało już zrealizowane. Poza tym to właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. W tej sprawie nie wykazano aby inne podmioty, które były stronami cesji uzyskały od właściciela nieruchomości stosowne prawo. Nie można zatem w oczywisty sposób na tej podstawie stwierdzić, że to do inwestora-niewłaściciela lub tych innych podmiotów powinien zostać skierowany nakaz demontażu urządzenia reklamowego. Ponadto takiej przeszkody w ogóle nie stanowi ww. umowa najmu, ponieważ zgodnie z jej postanowieniami może być rozwiązana w każdym czasie przez strony tej umowy. Natomiast w skardze kasacyjnej błędnie zarzuca się jakoby art. 52 Prawa budowlanego nie można było powiązać z art. 3 pkt 11 tej ustawy, tj. kwestią dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sprawie w kontekście legalnie wykonanej reklamy o inwestorze można bowiem mówić tylko w stosunku do tego podmiotu, który dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13). Nie oznacza to, że w innych sprawach dotyczących nielegalnych działań decydująca będzie kwestia ewentualnego sprawstwa, jednak wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce, czy przywróceniu stanu poprzedniego zawsze wymagać będzie ustalenia, czy inwestor-niewłaściciel posiada taki tytuł prawny, który umożliwia mu na wykonanie stosownych nakazów. To bowiem problem związany z wykonalnością nakazu i jego egzekucją, a naruszenia w tym zakresie mogłyby oznaczać istnienie wady nieważności. Dlatego w tej sprawie niewadliwym było skierowanie ww. nakazu do właściciela nieruchomości, do czego uprawnia też treść art. 52 Prawa budowlanego. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zawiera usprawiedliwione podstawy. Ponadto zawiera usprawiedliwione podstawy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 14a ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia z 1999 r. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że przepisy prawa nieuzależniają stwierdzenia istnienia ograniczenia oświetlenia dziennego mieszkania od stopnia tego ograniczenia. Nie istnieją normy prawne, które umożliwiłyby na stopniowanie tego ograniczenia. Zatem stwierdzenie każdego ograniczenia w tym zakresie powinno pociągać za sobą stwierdzenie, że są spełnione warunki techniczne o jakich mowa w § 14a ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia. Sąd I instancji błędnie zatem uznał, że w tym zakresie postępowanie wymaga dodatkowego wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego. W tych warunkach należało uwzględnić częściowo zarzuty skargi kasacyjnej, co z kolei oznacza, że na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie mogła podlegać uwzględnieniu skarga Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P. na decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Dlatego w ramach art. 188 p.p.s.a. zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.