VIII SA/Wa 489/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę. W dniu [...] lutego 2011 r. Rada Miejska w R. (dalej "Rada Miejska", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 2 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., zwanej dalej "u.d.p."), podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta R. Z § 1 uchwały wynika, że do kategorii dróg gminnych zalicza się drogi określone w wykazie, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały. W § 2 tego aktu wskazano, że ustala się przebieg dróg gminnych przedstawiony w załączniku graficznym Nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta R. (§ 3 aktu). Jednocześnie w § 4 uchwały zaznaczono, iż traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta R. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że obowiązująca dotychczas uchwała z dnia [...] lipca 2006 r. zaliczyła do kategorii dróg gminnych 315 ulic (w tym ulicę S. –przypis Sądu). Natomiast Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. wystąpił z wnioskiem o zaliczenie do kategorii dróg gminnych kolejnych ulic: T., Ś., G., S., R., M., P., P., G., W., G. i P. Ich lokalizacja ma duże znaczenie dla funkcjonowania układu komunikacyjnego na obszarach, przez które przebiegają. W połączeniu z głównymi ulicami, wymienione ulice po przebudowie stanowić będą ważny element układu komunikacyjnego miasta. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (data złożenia w organie), T. P. (dalej "skarżący"), działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa uchwała spowodowała zlikwidowanie obsługi komunikacyjnej jego działek, oznaczonych numerami: [...], [...] oraz [...]. W ten sposób został naruszony jego interes prawny. Obsługa komunikacyjna z jego działek poprzez ulicę S. została potwierdzona w decyzjach Prezydenta Miasta R.: o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Według map geodezyjnych, m.in. tej, która została wpisana do ewidencji państwowego zasobu materiałów geodezyjnych i kartograficznych Rejonowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w R. w dniu [...] kwietnia 1976 r. pod numerem [...], ulica S. rozciąga się od ulicy K. do zalewu B., a przedmiotowe działki położone są przy odcinku drogi między ulicą B. a zalewem. Skarżący zarzucił naruszenie, bądź utrzymanie naruszenia interesu prawnego, spowodowanego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. oraz naruszenie przepisów: art. 1, art. 2 ust. 2, art. 7 ust.1 i ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 – 3 u.d.p., art. 140, art. 144, art. 222 § 2 kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska nie podjęła uchwały dotyczącej rozstrzygnięcia zasadności wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Na powołaną uchwałę skargę do sądu administracyjnego wniósł skarżący, żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie przebiegu ulicy S. Skarżący powtórzył argumenty z wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto podkreślił, że sporną uchwałą naruszono jego interes prawny poprzez zmianę przebiegu ulicy S. (likwidacja odcinka między ulicą B. a zalewem B.), co z kolei spowodowało zlikwidowanie obsługi komunikacyjnej jego działek. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzednio obowiązująca uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta R. dotyczyła kwalifikacji ulicy S. jako drogi gminnej na odcinku od ulicy B. do ulicy K. (zgodnie z załącznikami graficznymi do tych uchwał). Dlatego obie uchwały nie miały i nie mają wpływu na obsługę komunikacyjną działek skarżącego o numerach: [...], [...] i [...]. Sam przebieg ulicy S. nie został zmieniony przez ww. uchwały, a działki skarżącego mają zapewnioną obsługę komunikacyjną od ulicy B. poprzez działki o numerach: [...] i [...]. Obsługa komunikacyjna nieruchomości nie musi się odbywać przez drogi gminne, a może przebiegać przez drogi wewnętrzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały lub aktu w całości lub w części poprzez stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 147 p.p.s.a). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta R. jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem na wezwanie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r.(data złożenia w organie) organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi. Do terminu wniesienia skargi, opartej na art. 101 u.s.g., ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. i wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie lub 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2013 r., a skarga do Sądu (za pośrednictwem organu) wpłynęła w dniu [...] maja 2013 r., czyli w terminie 60 dni od dnia złożenia wezwania. Na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym (tak jak to mówi art. 28 k.p.a.), ale także jego naruszeniem. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Jeśli chodzi o pojęcie interesu prawnego jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Wskazać należy więc na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia, a mianowicie: a/ legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b/ interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, c/ interes ten powinien być bezpośredni, własny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482, z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, Lex nr 315977). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 § 1 u.s.g. powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych na terenie miasta R., wymienionych w załączniku Nr 1 i przedstawionych graficznie w załączniku Nr 2. Wśród tych dróg znajduje się ulica S. oznaczona na odcinku od ulicy K. do ulicy B. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje u.d.p. Z treści art. 7 tej ustawy wynika, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie ich przebiegu następuje w drodze uchwały rady gminy. Tak więc status drogi gminnej uzależniony jest od podjęcia w tym zakresie stosownej uchwały. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że zaskarżona uchwała (jak również uchwała z dnia [...] lipca 2006 r.) nie zlikwidowała dojazdu do działek skarżącego, ani nie zmieniła przebiegu ulicy S. Wprawdzie uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie nazewnictwa ulic i placów w mieście R., która nadała nazwę m.in. dla ulicy S., nie zawierała załącznika graficznego, jednak zaskarżona uchwała zdecydowanie dotyczy ulicy S. jedynie na odcinku od ulicy K. do ulicy B. Z treści pisma organu z dnia [...] września 2013 r. wynika, że obecnie nazewnictwo ulic i placów w R. określa uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. wraz z załącznikiem graficznym, na którym ulica S. obejmuje jedynie odcinek od ulicy K. do ulicy B., natomiast droga gruntowa na spornym odcinku (od ulicy B. do zalewu B.) nigdy nie stanowiła ulicy S. Nieruchomości położone na tym terenie nie posiadają nadanych numerów porządkowych (adresowych), a określenie ich położenia w rejestrze ewidencji gruntów było wykazywane jedynie jako tzw. "bliższe położenie", z zapisem "od ulicy S." (k. [...]-[...], k. [...] akt sądowych). Z kopii map ewidencyjnych obrębu geodezyjnego W., potwierdzonych za zgodność z oryginałem, według stanu na 2004 r. oraz na [...] lutego 2011 r. w żadnym razie nie wynika, aby wskazywany przez skarżącego odcinek drogi od ulicy B. do zalewu B., sąsiadujący z jego działkami, nosił nazwę ulicy S. (k. [...] akt sądowych). Sporny odcinek drogi przed [...] lipca 2006 r. również nie posiadał statusu drogi gminnej. Z pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. z dnia [...] maja 2013 r. wynika natomiast, że uchwała z dnia [...] lipca 2006 r., która nadała ulicy S. status drogi gminnej (pomiędzy ulicą B. a K.) nie miała wpływu na obsługę komunikacyjną działek skarżącego. Dojazd do tych działek odbywa się poprzez działkę nr [...] (droga bez nazwy) oraz działkę nr [...] (k. [...] akt administracyjnych). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, gdyż nie ma ona wpływu na obsługę komunikacyjną jego działek, a sporny fragment drogi nigdy nie był drogą gminną; stanowił on i nadal stanowi drogę gruntową, usytuowaną w terenie niezurbanizowanym (pismo organu k. [...] i wydruk z ortofotomapy miasta R. k. [...] akt sądowych). Interes prawny skarżącego byłby naruszony, gdyby uchwała rady gminy pozbawiła sporną część drogi charakteru drogi gminnej. W istocie należy zgodzić się ze skarżącym, że status drogi wewnętrznej jest znacznie gorszy niż status drogi gminnej, ale ta okoliczność nie stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego w tej sprawie. W świetle powyższego nie mają również istotnego znaczenia mapy geodezyjne i wypisy z ewidencji gruntów, na które powołuje się skarżący (tak samo różnice w datach przyjęcia map do zasobu geodezyjnego, różnice w numerach, pod jakimi zostały przyjęte do tego zasobu), bowiem dokumentacja geodezyjna, w zakresie dotyczącym oznaczenia nazwy ulicy, jak również odnośnie nadania odpowiedniej kategorii drogi, nie stanowi źródła dla wywołania takiego skutku. Jak już wyżej wskazano, dla wywołania skutku prawnego nadania kategorii drogi gminnej obowiązkowe jest podjęcie uchwały, stanowiącej prawo miejscowe (art. 18 ust. 2 punkt 15 u.s.g. w związku z art. 7 u.d.p.). To samo dotyczy ustalenia nazw ulic (art. 18 ust. 2 punkt 13 u.s.g.). Analizując w dalszej kolejności argumenty skarżącego należy wskazać, że z zapisu w decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, iż nieruchomość skarżącego o numerze [...] ma dojazd przez działkę nr [...] (ul. S.), stanowiącą własność Skarbu Państwa, również nie wynika charakter tej drogi jako gminnej, gdyż powstaje ona tylko w drodze stosownej uchwały rady gminy. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę wobec niespełnienia przez skarżącego przesłanki naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g.