II SAB/Bd 235/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D.S. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta I.K. w przedmiocie wykonania obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. II SAB/Bd 235/13 Uzasadnienie D. S. wniósł skargę na bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy I. w związku z nierozpatrzeniem jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. Skarżący zarzuca organowi bezczynność, ponieważ wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. zwrócił się on do Burmistrza o podjęcie odpowiednich działań celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego na właściciela działki nr [...] pana N. wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, że zostanie przeprowadzona wizja w terenie w celu oceny istniejącego stanu na gruntach i podjęcia dalszych czynności. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy i Miasta I. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] nakazał w rozstrzygnięciu: Z. N. zam. ul. D., [...] B. przywrócenie w terminie do dnia [...] kwietnia 2007 r. stanu poprzedniego wody na gruncie polegającego na odtworzeniu nieużytków zlokalizowanych na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], nieużytek –I pomiędzy drogą dojazdową do gospodarstwa a drogą gminną, nieużytek –II przy granicy z gruntem D. S. w miejscowości W. określając jednocześnie warunki. D. S. zam. W., [...] I. przywrócenie w terminie do dnia [...] kwietnia 2007 r. stanu poprzedniego wody na gruncie polegającego na odtworzeniu nieużytku zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], przy granicy z gruntem Z. N. w miejscowości W. określając jednocześnie warunki. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wyznaczono na dzień [...] grudnia 2012 r. przeprowadzenie wizji lokalnej, z której sporządzono protokół. Wizję przeprowadzono z udziałem skarżącego i M. N. Stwierdzono niewykonanie obowiązku nałożonego na strony w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. (brak odtworzenia nieużytku na działce nr [...] i [...]). W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. organ udzielił skarżącemu informacji, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. zostanie wyegzekwowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący ponownie zwrócił się o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępowanie w stosunku do właściciela działki nr [...] w zakresie wykonania nałożonego na tego właściciela obowiązku. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. organ poinformował skarżącego, że w dniu [...] listopada 2011 r. zostało wydane na właściciela działki M. N. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, od którego zobowiązany złożył zażalenie. W aktach sprawy znajduje się postanowienie SKO we W., w którym utrzymano w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...]). W dniu [...] stycznia 2013 r. M. N. zwrócił się do organu na podstawie art. 59 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmówił ww. umorzenia postępowania egzekucyjnego. Następnie we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący ponowił żądanie podjęcia czynności w stosunku do właściciela działki nr [...], zażądał informacji na bieżąco przez organ oraz wydania orzeczenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. organ uchylił postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skierowane do M. N. Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżącego od postanowienia Burmistrza z dnia [...] marca 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył wniosek na bezczynność burmistrza jak wyżej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zobowiązało organ w związku z zażaleniem skarżącego na podstawie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznało skargę za uzasadnioną i zobowiązało Burmistrza do podjęcia czynności w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Z akt administracyjnych sprawy II SAB/Bd 230/13, z których Sąd przeprowadził dowód wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Burmistrz nr [...] uznał zarzuty D. S. z dnia [...] grudnia 2011 r. na egzekucję prowadzoną na podstawie tytułu wykonawczego [...] oraz umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułu wykonawczego, a więc w stosunku do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga - jako niedopuszczalna - podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organów przysługuje w przypadkach określonych w pkt 1-4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którymi, skarga przysługuje na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej skarżący wskazuje, że organ nie podejmuje czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego na właściciela działki nr [...], określonego w decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2007 r. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej z zwanej jako: "u.p.e.a.", organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie jest podmiot będący jednocześnie wierzycielem - w przedmiotowej sprawie jest to Burmistrz Gminy i Miasta I. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w całości podziela stanowisko co do wykładni art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954) wyrażone w wyroku NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06. Powyższy przepis stanowi, że w przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku służy skarga do organu wyższego stopnia, a na postanowienie oddalające tę skargę zażalenie, w konsekwencji zaś zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego. Podmioty wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Z uregulowania tego nie można wyprowadzić tezy, iż podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, a zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznanie zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie skargi. Z treści omawianych przepisów nie wypływa uprawnienie dla podmiotów wymienionych w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny (wierzyciel) tych czynności nie wykonuje. W świetle treści art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. zachowało swą aktualność dotychczasowe orzecznictwo przyjmujące, iż w świetle art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego I instancji polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2003 r. II SAB/Wa 138/02, ONSA 2004, nr 2, poz. 89) bowiem uregulowanie to dopuszcza wyłącznie skargę na bezczynność organu w przypadku pozostawania w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służy zażalenie, nie zaś przypadków pozostawania przez organ egzekucyjny w zwłoce w dokonywaniu czynności egzekucyjnych, o czym była mowa wyżej. Omawiana regulacja (art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a.) stwarza jedynie podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym możliwość wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia o jakim mowa w tym przepisie bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, natomiast z regulacji tej dla tych podmiotów nie wypływa uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych nawet wówczas, gdy organ wyższego stopnia wydał postanowienie nakazujące dokonanie takich czynności, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zobowiązało organ w związku z zażaleniem skarżącego na podstawie art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznało skargę za uzasadnioną i zobowiązało Burmistrza do podjęcia czynności w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Przepis art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje szczególne, w stosunku do KPA, uregulowanie bezczynności organu w podjęciu czynności, zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych i wskazuje środek przysługujący w przypadku takiej bezczynności, jakim jest skarga do organu wyższego stopnia. Zgodnie zatem z art. 18 tej ustawy, do bezczynności organu w tym zakresie nie znajdują zastosowania przepisy KPA i konsekwentnie stronie nie przysługuje w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji. Konkludując, Sąd jest wyłączony w sprawach bezczynności w zakresie uregulowanym w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z zastrzeżeniem, że będzie właściwy jedynie w sprawach skarg na postanowienia organów wyższego stopnia, oddalające skargi opisane w art. 6 § 1a tejże ustawy (ewentualnie na bezczynność organów wyższego stopnia w tym przedmiocie). Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie również w stanowisku doktryny. W Komentarzu "Postępowanie egzekucyjne w administracji" prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Andrzej Skoczylas 2012 (patrz pkt 8, 9 i komentarza do art. 6 publ. System Informacji Prawnej -Legalis): "W świetle art. 6 § 1a podmioty te, jeżeli wykażą, że ich interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, mogą wnieść skargę na bezczynność wierzyciela w zakresie podejmowania czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji. Zdaniem NSA skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być w takiej sytuacji wykorzystany przez osobę trzecią. W szczególności podmiotowi takiemu nie przysługuje zażalenie (a następnie skarga do WSA) na bezczynność organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 KPA. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. W nauce prawa pozytywnie ocenia się fakt, iż omawianej skargi (w przeciwieństwie np. do skargi na przewlekłość postępowania) nie wnosi się za pośrednictwem organu, któremu zarzucono bezczynność, ale bezpośrednio do organu nadzoru, co daje lepsze gwarancje jej skuteczności (zob. M. Miłosz, Konstrukcja, s. 137). Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a), a na postanowienie wydane w wyniku rozpoznania zażalenia służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 3 PostAdmU)." Wobec powyższego skarżącemu niewątpliwie przysługiwały środki przewidziane w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z czego skorzystał uzyskując pozytywne postanowienie organu wyższego stopnia, natomiast w ujawnionym stanie faktycznym wobec treści wymienionego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. niedopuszczalna jest jego skarga na bezczynność organu egzekucyjnego z uwagi na brak drogi postępowania sądowoadministracyjnego, co oznaczało niedopuszczalność skargi. Z tych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. O zwrocie skarżącym kwoty [...] zł, uiszczonej tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł uwzględniając treść art. 232 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.