VI SA/Wa 1186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu wniosku Izby Notarialnej w R. (skarżącej w niniejszej sprawie) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].11.2012 r. powołującą M. M. na stanowisko notariusza umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 10 § 1 w zw. z art. 11 pkt 1-3 i 5-7 oraz art. 12 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm), oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 4 k.p.a. powołał M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w R. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Rada Izby Notarialnej w R. zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że Minister Sprawiedliwości podjął decyzję uznaniową bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie uzasadnił w żaden sposób swojego rozstrzygnięcia. W ocenie Rady organ zaniechał zbadania wypełnienia przez M. M. przesłanek dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz nieskazitelności charakteru, pomimo przedstawienia organowi dowodów świadczących o braku spełnienia przez kandydata przesłanek powołania na to stanowisko. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w R. powyższe narusza art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie wniesione przez skarżącą jest niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.  Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał iż sam art. 28 k.p.a. nie może stanowić postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Zdaniem organu żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego, jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje. W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. Rada Izby Notarialnej w R. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zaprzeczenie zasadzie praworządności i rzetelnego prowadzenia postępowania, - art. 28 i 29 k.p.a. poprzez odmowę przyznania Izbie Notarialnej w R., reprezentowanej przez Radę Izby Notarialnej w R., przymiotu strony w postępowaniu o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy nie było do tego żadnych przesłanek. 2) naruszenie przepisów ustawy Prawo o notariacie oraz przepisów Konstytucji RP: - art. 35 pkt 2 - Prawa o notariacie w zw. z art. 17 Konstytucji RP poprzez faktyczne uniemożliwienie Izbie Notarialnej w R. oraz jej organom wykonywania obowiązku sprawowania nadzoru nad notariuszami, a tym samym sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu,  - art. 27 pkt 2 - Prawa o notariacie poprzez potraktowanie Rady Izby Notarialnej w R. jako samodzielnego podmiotu prawnego, podczas, gdy w myśl wskazanego przepisu jest ona organem Izby Notarialnej w R., -art. 15 ust.1 Konstytucji RP poprzez naruszenie szeroko rozumianej zasady decentralizacji władzy publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty, Rada Izby Notarialnej w R. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. ppsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 ppsa. Organ zasadnie bowiem uznał, że Izba Notarialna nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości powołującą M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczającą siedzibę kancelarii notarialnej, bo nie służy jej przymiot strony w postępowaniu toczącym się w tym przedmiocie. Podzielając całość rozważań organu i jego rozumienie pojęcia "strony postępowania", jakim posługuje się art. 28 kpa, którego naruszenie skarżący bezzasadnie zarzuca należy w szczególności podkreślić, że skoro zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek to pojęcie strony należy wyprowadzać tylko z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Takiego przepisu skarżąca domagając się uznania za stronę w tym postępowaniu też nie wskazała. Zarzuciła w skardze naruszenie art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie w zw. z art. 17 Konstytucji uznając, iż odmawiając jej przymiotu strony organ uniemożliwił jej wykonywanie obowiązku sprawowania nadzoru nad notariuszami, a tym samym sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Zarzut ten jest bezzasadny w szczególności brak jest podstaw, by z jego treści wyprowadzać wniosek co do istnienia po jej stronie uprawnienia lub obowiązku, który w świetle art. 28 kpa skutkowałby przypisaniem skarżącej statusu strony w tym postępowaniu. Zakres działania Rady Izby Notarialnej został określony wyczerpująco, a rada może wykonywać jedynie czynności określone w art. 35 pkt 1 – 6 ustawy Prawo o notariacie oraz inne określone w art. 35 pkt 7. Z powyższego wynika, iż jej działania mogą być podejmowane wyłącznie w sprawach należących do tak określonego zakresu jej działania. Z art. 35 ust. 2 wynika uprawnienie do nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza, ale z takiego zapisu nie można wyprowadzać wniosku, iż zakres tego nadzoru obejmuje czynności w postępowaniach o powołanie notariusza, skoro czynności te zostały ujęte w art. 35 ust. 1, a zakres nadzoru został uregulowany w art. 45 ustawy (vide wyrok NSA z dnia 1.10.2013 r., sygn. akt II GSK 966/12). Tryb powołania na stanowisko notariusza określa art. 10 § 1 Prawa o notariacie, a rada właściwej izby notarialnej ma tylko możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 kpa. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej polegająca na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, a organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. Nie można zatem, jak stwierdził NSA, w wyroku z dnia 12.07.2011 r. sygn. akt II GSK 708/10, a sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko w tym względzie popiera, przyjąć, że organ współdziałający staje się stroną postępowania administracyjnego, bo sprawa nie dotyczy jego praw i obowiązków. Uczestnictwo w postępowaniu na zasadach określonych w art. 106 kpa wyklucza jego udział w postępowaniu jako strony postępowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przypisanie samorządowi statusu strony to przyznanie mu funkcji organu współdziałającego w trybie art. 106 kpa nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, bo jako strona postępowania mógłby wyrazić swoją opinię. Zatem okoliczność, iż samorząd występuje w tym postępowaniu tylko jako organ współdziałający całkowicie wyklucza przyjęcie, iż służy mu status strony i wskazuje na to, iż w tych, a także innych zapisach ustawowych nie można dopatrywać się nawet zamiaru ustawodawcy co do uregulowania jej statusu w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko notariusza w sposób przez nią oczekiwany i przedstawiony w skardze. W świetle powyższego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie szeroko rozumianej zasady decentralizacji władzy publicznej. W wyroku z dnia 30.12.011 r. sygn. K 1/10, OTK – A 2H1/9/99 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że dbałość o należyte wykonywanie zawodu zaufania publicznego jest zadaniem państwa, która może być przekazana na zasadzie decentralizacji samorządowi zawodowemu w całości lub w części zgodnie ze swobodną wolą prawodawcy. Ramy tej decentralizacji zostały określone w ustawie Prawo o notariacie, ale jak wyżej wskazano nie obejmuje ona uprawnień, z którymi skarżący wiązał swoje twierdzenia o przysługującym jej statusie strony w postępowaniu o powołanie M. M. na stanowisko notariusza. Skoro zatem przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost udziału samorządu notarialnego jako strony w tym postępowaniu i żaden przepis nie przyznaje mu statusu strony to postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją powołującą M. M. na stanowisko notariusza podlegało stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzeniu. Zatem zaskarżona decyzja została podjęta z zachowaniem obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa uznał, jak w sentencji.