II OSK 732/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1349/13 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 23 stycznia 2013 r. nr XXIX/315/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Krakowiany oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1349/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 23 stycznia 2013 r. nr XXIX/315/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Krakowiany. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ustalił to sąd I instancji Rada Gminy Nadarzyn w dniu 23 stycznia 2013 r. podjęła uchwałę nr XXVII/315/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Krakowiany. [...] w dniu 4 marca 2012 r. wezwało Radę Gminy Nadarzyn do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w wyniku uchwalenia powyższej uchwały. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że powyższa uchwała jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nadarzyn (uchwała Rady Gminy Nadarzyn z dnia 16 lipca 2010 r. nr XLIX/439/2010) oraz narusza przepisy rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie utworzenia Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W dniu 24 kwietnia 2013 r. [...] wniosło skargę na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Krakowiany, powtarzając argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, tj. zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) oraz przepisów rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie utworzenia Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W konsekwencji skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). Uchwałą nr XXXII/336/2013 z dnia 24 kwietnia 2013 r. Rada Gminy Nadarzyn odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, w tym usług publicznych (M-2), do których zaliczona jest zasadnicza część terenu wsi Krakowiany i Wola Krakowiańska, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy terenami usytuowanymi na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu a pozostałymi terenami. Tym samym w ocenie organu, zarówno w planie miejscowym jak i studium, kierunek przeznaczenia terenów pozostał wspólny dla obu obszarów. Wprowadzone rozróżnienie polega wyłącznie na wprowadzeniu odrębnych wytycznych zagospodarowania i użytkowania terenu oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu i dotyczy wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych dla zabudowy szeregowej przy zabudowie realizowanej indywidualnie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nadarzyn podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie organ podniósł, że wniesiona skarga nie spełnia przesłanki bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz, że strona skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że skoro organ udzielił odpowiedzi na wezwanie strony skarżącego do usunięcia naruszenia prawa dopiero po złożeniu skargi (pod uwagę należy bowiem brać datę wysłania odpowiedzi, a nie datę podjęcia stosownej uchwały), to strona skarżąca wnosząc skargę w dniu 24 kwietnia 2013 r. dokonała czynności po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu przewidzianego przepisami prawa. Zdaniem sądu I instancji skarżące Stowarzyszenie nie wykazało żadnego tytułu prawnego do działek objętych planem miejscowym dla części wsi Krakowiany. W ocenie tegoż sądu [...] nie wykazało naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę, wobec tego nie ma ono legitymacji procesowej do zaskarżenia tej uchwały, a tym samym sąd ten nie mógł dokonać oceny zgodności z prawem podjętej uchwały. Skargą kasacyjną [...] zaskarżyło w całości ww. wyrok i na podstawie "art. 174 ust. 1" skarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy skarżony akt prawa miejscowego dotyczy "warszawskiego obszaru chronionego krajobrazu", a z treści przytoczonego przepisu bezpośrednio wynika, iż obowiązkiem skarżącego jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z uwagi na powyższe skarżące Stowarzyszenie na podstawie art. 185 § 1 Ppsa wnosi o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi, zaś na podstawie "art. 203 ust. 1" o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że [...] zostało powołane m.in. w celu ochrony środowiska naturalnego, a tereny objęte skarżoną uchwałą Rady Gminy w całości wchodzą w skład utworzonego rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dodatkowo zaznaczono, że skarżący działał również na zlecenie mieszkańców terenu objętego skarżoną uchwałą, co dokumentuje załączonym do niniejszej skargi kasacyjnej wnioskiem i pełnomocnictwem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej Usg). Przepis powyższy stanowi następująco: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego" (ust. 1), "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił" (ust. 2), "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę" (ust. 2a), "W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym" (ust. 3), "W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94" (ust. 4). Istotą sprawy jest dokonanie wykładni art. 101 ust. 1 Usg. Niesporne jest, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w sprawie tej nie orzekał uprzednio sąd administracyjny. Nie ulega także wątpliwości, że skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę we własnym imieniu. Sformułowanie zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby "działało równocześnie na zlecenie mieszkańców terenu objętego skarżoną uchwałą" jest bezskuteczne, skoro w samej skardze nie dano temu żadnego wyrazu. W szczególności nie można uznać, jakoby skargę Stowarzyszenie wnosiło skargę reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrazili na to pisemną zgodę. W aktach takiej zgody brak, ponadto sama konstrukcja wniesionej skargi wyraźnie wskazuje, że skargę [...] wniosło we własnym imieniu. W judykaturze wielokrotnie wskazywano, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 Usg nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi chociażby w interesie publicznym. Sąd w tym składzie podziela to stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Baza Orzecznicza LEX nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, LEX nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 Usg nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, LEX nr 1217253). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 Usg skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Niesporne jest, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną. O naruszeniu jego interesu prawnego, zdaniem Sądu nie świadczą cele statutowe Stowarzyszenia, z których wynika m. in. to, że do jego zadań należy ochrona środowiska. O źródle naruszonego interesu nie przesądza ponadto brzmienie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wedle którego "Obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym". Cyt. przepis ma ogólny charakter statuując obowiązek każdej jednostki uczestniczącej w jakimś zakresie w obrocie prawnym uwzględniać w swych działaniach ich wpływ na środowisko przyrodnicze. Jest to niejako ustawowe odzwierciedlenie konstytucyjnego obowiązku, sformułowanego w art. 86 Konstytucji RP, wedle którego "Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa". Z brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody skarżące Stowarzyszenie nie może skutecznie wyprowadzić wniosku, że posiada legitymację uprawniającą do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn, tylko z tego względu, że istnieje związek między jego celami statutowymi (ochrona środowiska) a przedmiotem tej uchwały. Trafnie sąd wojewódzki zauważył zatem, że brak było naruszenia interesu prawnego po stronie Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie, jak tego wymaga art. 101 ust. 1 Usg, co wyłączało dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.