IV SA/Wa 1349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. - oddala skargę - Rada Gminy N. w dniu [...] stycznia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w M. w dniu [...] marca 2012 r. (data wpływu do Urzędu Gminy N.) wezwało Radę Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w wyniku uchwalenia powyższej uchwały. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że powyższa uchwała jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. (uchwała Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]) oraz narusza przepisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W dniu [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu do Urzędu Gminy N.) Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w M. wniosło skargę na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. powtarzając argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, tj. zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 9 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W konsekwencji skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Rada Gminy N. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, w tym usług publicznych (M-2), do których zaliczona jest zasadnicza część terenu wsi K. i W., nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy terenami usytuowanymi na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu a pozostałymi terenami. Tym samym w ocenie organu, zarówno w planie miejscowym jak i studium, kierunek przeznaczenia terenów pozostał wspólny dla obu obszarów. Wprowadzone rozróżnienie polega wyłącznie na wprowadzeniu odrębnych wytycznych zagospodarowania i użytkowania terenu oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu i dotyczy wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych dla zabudowy szeregowej przy zabudowie realizowanej indywidualnie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie organ podniósł, że wniesiona skarga nie spełnia przesłanki bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz, że strona skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w M. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., została złożona w przepisanym do tego terminie, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), skargę na akty prawa miejscowego wnosi się po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Podkreślić należy, że o bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07, te orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez stronę skarżącą pismem z dnia 28 lutego 2013 r. i wpłynęło do Urzędu Gminy N. w dniu [...] marca 2013 r. Rada Gminy N. w dniu [...] kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...], w której odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałę tą organ przesłał Stowarzyszeniu "[...]" pismem z dnia 26 kwietnia 2013 r. (znak: [...]). Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro organ udzielił odpowiedzi na wezwanie strony skarżącego do usunięcia naruszenia prawa dopiero po złożeniu skargi (pod uwagę należy bowiem brać datę wysłania odpowiedzi, a nie datę podjęcia stosownej uchwały) to strona skarżąca wnosząc skargę w dniu [...] kwietnia 2013 r. dokonała czynności po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu przewidzianego przepisami prawa. Przyjęcie innego stanowiska byłoby nieuzasadnionym ograniczeniem konstytucyjnego prawa do sądu, zwłaszcza, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą stronie tylko jeden raz, a kolejne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2737/12). W dalszej części rozważenia wymaga podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia, czy skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymację do wniesienia skargi na uchwałę ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej i może - po bezskutecznym wezwaniu usunięcia naruszenia - zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z ust. 2a tego artykułu skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Tym samym nie mają zastosowania przepisy dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interes innych osób w myśl art. 31 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest -z woli ustawodawcy- na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, pomniejszając (zmieniając) jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07). Strona skarżąca musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny musi być również aktualny, a nie ewentualny, tj. zaistniałym w dacie wnoszenia skargi. Poza tym, interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r., Nr 4, poz. 83A). Brak interesu prawnego po stronie skarżącej wyłącza dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i prowadzi do oddalenia skargi z uwagi na brak legitymacji materialnej strony skarżącej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04; 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w M. zaskarżając powyższą uchwałę wskazało, że działa w ramach swoich statutowych celów, na podstawie art. 28 i art. 31 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Cele statutowe Stowarzyszenie, co wynika m.in. z Krajowego Rejestru Sądowego to: ochrona środowiska, w szczególności dzikich zwierząt, wód podziemnych i powierzchniowych, racjonalizacja gospodarki wody pitnej, przestrzeganie przepisów prawa miejscowego, w szczególności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przestrzeganie przepisów prawa budowlanego, ładu geodezyjnego i architektonicznego gmin, czystości i porządku na terenach gminnych, bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W tym miejscu podkreślić należy, że interes prawny w postępowaniu planistycznym mają zasadniczo właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści. Skarżące Stowarzyszenie nie wykazało żadnego tytułu prawnego do działek objętych planem miejscowym dla części wsi K. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w M. nie wykazało naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę. Wobec tego należało uznać, że nie ma ono legitymacji procesowej do zaskarżenia tej uchwały, a tym samym Sąd nie mógł dokonać oceny zgodności z prawem podjętej uchwały. Z tych względów, na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.