I SA/Wa 905/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi W. grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 534/09 1. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 27 października 2006 r. M. K. wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w W. przy ul. [...] z wyłączeniem lokali mieszkalnych [...] odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.. Prezydent W. postanowieniem z [...] października 2006 r. odmówił wydania powyższego zaświadczenia a rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] – postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. W wyniku skargi wnioskodawcy na ww. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 810/07 skargę oddalił. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego sprowadzałoby się do dokonania przez organ oceny prawnej, której sformułowanie wymaga przeprowadzenia szeroko zakreślonego postępowania dowodowego. To zaś przekracza ramy postępowania o wydanie zaświadczenia zakreślone w art. 218 k.p.a. W wyniku skargi kasacyjnej na powyższy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny uchylił go wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 214/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 534/09 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia z [...] marca 2007 r. oraz poprzedzające go postanowienie Prezydenta W. z [...] października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, w sposób wiążący dla oceny skargi i wniosku w toku dalszego postępowania, że stosownie do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Stwierdzenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, powinno zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzać, czy budynek położony na ww. gruntach pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada warunkom art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czy też przeszedł na własność gminy stosownie do art. 8 dekretu i z tej przyczyny nie odpowiada warunkom art. 5 dekretu. Podstawę prawną do wydania takiego zaświadczenia stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z § 61 ust. 1 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że art. 217 § 1 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydanie zaświadczenia powinno nastąpić, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że wniosek skarżącego został rozpoznany na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a., które nie znajdowały zastosowania w tej sprawie. W toku postępowania administracyjnego nie podjęto natomiast czynności w celu oceny wniosku na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia. Oznacza, to że organy uchybiły wymienionym przepisom poprzez ich niezastosowanie oraz obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Rozpoznanie wniosku skarżącego na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 61 rozporządzenia wymaga podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny istniejącej dokumentacji, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i dotyczących decyzji komunalizacyjnych. Pismem z dnia 11 lutego 2010 r. M. K. wezwał Prezydenta W. do wykonania wskazanego wyżej wyroku poprzez rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 27 października 2006 r., a w dniu 24 lutego 2010 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o wymierzenie organowi grzywny z tytułu pozostawania w bezczynności po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 543/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 500 złotych w związku z niewykonaniem wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 534/09. Wówczas Sąd stwierdził, iż wyrok z dnia 30 czerwca 2009 r. uprawomocnił się z dniem 25 sierpnia 2009 r. i jego odpis wraz z aktami administracyjnymi przekazano organowi II instancji w dniu 10 września 2009 r. Prezydent dysponował aktami z odpisem prawomocnego wyroku co najmniej w dniu 23 października 2009 r. - data pierwszego pisma do Biura Gospodarki Nieruchomościami - to termin do rozpoznania wniosku skarżącego upływał najpóźniej 31 października 2009 r., gdyż zgodnie z art. 217 § 3 kpa zaświadczenie winno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Tym samym po tej dacie organ pozostawał w bezczynności. Oceny tej nie zmienia wydanie przez Prezydenta postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 27 października 2006 r. o wydanie zaświadczenia do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie możliwości dokonania podziału geodezyjnego zabudowanych działek ewidencyjnych [...] i wydzielenia z nich nieruchomości w granicach hip. nr [...]. Postanowienie to wydano bowiem w dniu [...] lutego 2010 r., a więc po złożeniu przez skarżącego skargi w sprawie niniejszej, która wpłynęła 24 lutego 2010r. Z regulacji prawnej zamieszczonej w przepisach art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a. wynika, iż Sąd rozpoznający skargę uwzględnia stan istniejący w dacie wniesienia skargi. Okoliczność wydania decyzji po wniesieniu skargi sąd uwzględnia przy wymiarze grzywny. Postanowienie z [...] lutego 2010 r. w sprawie zawieszenia postępowania zostało uchylone przez SKO w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. W efekcie powyższego Prezydent, powołując się na art. 36 par. 1 kpa, poinformował wnioskodawcę, iż załatwi sprawę w terminie do dnia 15 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 4 marca 2013 r. skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania po okresie wcześniejszej bezczynności organu, która została stwierdzona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 września 2010 r. W międzyczasie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. rozpatrzył wniosek M. K., tj. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarżący był informowany o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, ponadto wskazał na fakt wydania postanowienia Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści oraz postanowienia WSA z 29 listopada 2012 r., którym Sąd odrzucił skargę skarżącego na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkuje wymierzeniem Prezydentowi W. grzywny. Skarga ta została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Przepis ten stanowi (a ściślej jego druga część), że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przy czym wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny, o której mowa w tym przepisie, ma miejsce zarówno wówczas, gdy organ ten w ogóle nie wykonał orzeczenia sądowego, jak również wówczas, gdy wprawdzie orzeczenie to wykonał, ale uczynił to z przekroczeniem wyznaczonego terminu i po wniesieniu skargi - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 154 § 3 P.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W przypadku zaświadczeń art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Przyjmuje się że ów siedmiodniowy termin znajduje zastosowanie zarówno do wydania zaświadczenia, jak i do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a). Uchybienie temu terminowi daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji. (M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza II.3, publ. w systemie Lex). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 534/09 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia z [...] marca 2007 r. oraz poprzedzające go postanowienie Prezydenta W. z [...] października 2006 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Bezsporne jest w sprawie, że wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 543/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 500 złotych w związku z niewykonaniem wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. Sąd stwierdził, iż skoro organ dysponował aktami z odpisem prawomocnego wyroku co najmniej w dniu 23 października 2009 r. - data pierwszego pisma do Biura Gospodarki Nieruchomościami - to termin do rozpoznania wniosku skarżących upływał najpóźniej 31 października 2009 r. Tym samym po tej dacie organ pozostawał w bezczynności. Oceny tej nie zmienia wydanie przez Prezydenta postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne W konsekwencji w niniejszej sprawie Sąd podjął kontrolę czynności podejmowanych przez organ, które tamowały bieg sprawy w prowadzonym postępowaniu "zaświadczeniowym". Przede wszystkim Sąd po wniesieniu skargi z dnia [...] lutego 2010 r. skutkującej wydaniem wyroku z dnia 23 października 2010 r. dokonał oceny zasadności zawieszenia postępowania z dnia [...] lutego 2010 r. Wprawdzie postanowienie to zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 1 czerwca 2012 r., jednakże do tego czasu niewątpliwie wstrzymywał rozpoznanie wniosku z dnia 26 października 2006 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż Prezydent W. zawieszając postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. rażąco naruszył ten przepis, co niewątpliwie doprowadziło do przewlekłości prowadzonego postępowania "zaświadczeniowego". Art. 97 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl doktryny zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Stąd też przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej, jak to uczynił organ w niniejszym postępowaniu. Co istotne w sprawie organ rozpatrując wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia związany został, co do granic przedmiotowego zaświadczenia jak i rodzaju dokumentów mogących stanowić źródło wiedzy służącej do jego wydania - wyrokami sądów administracyjnych wydanych uprzednio w niniejszej sprawie- NSA i WSA. Zaznaczyć też trzeba, iż Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. zawieszające postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną funkcję spełni grzywna w wysokości 1000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna do przedstawionych powyżej okoliczności. W ocenie Sądu postępowanie organu w omawianym przypadku cechowało się przewlekłością i to rażącą. Organ rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszając postępowanie o wydanie zaświadczenia, a tym samym tamując bieg postępowania. Pamiętać należy, że ustawodawca nakazał wydawanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Tak krótki termin uzasadniony jest m.in. tym, że wydanie zaświadczenia jest czynnością nieskomplikowaną i możliwą do szybkiego wykonania. Rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane, oczywiste, nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Tak więc w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 217 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis w kwocie 200 (dwieście) złotych orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.