II GSK 910/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 3187/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. H. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia początku i końca kary dyscyplinarnej zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 3187/13, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. odrzucił skargę M. H. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] określającą początek i koniec kary dyscyplinarnej zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata. WSA w W. wskazał, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. Okręgowa Rada Adwokacka z W. (dalej: ORA) działając na podstawie art. 95ł ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), dalej: p.a. oraz § 26 uchwały nr 14/02 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 28 września 2002 r. Regulamin organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich postanowiła jednogłośnie w głosowaniu tajnym określić początek odbywania kary dyscyplinarnej zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata M. H. (wymierzonej orzeczeniem Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W. z dnia [...].06.2011 r. o sygn. akt [...], zawieszenie na rok, oraz z dnia [...].02.2013 r. o sygn. akt [...], zawieszenie na 3 lata i zakaz wykonywania patronatu na lat 10) na dzień [...] grudnia 2013 r., a koniec kary na dzień [...] listopada 2016 r. ORA pouczyła stronę o przysługującym jej prawie wniesienia odwołania do Prezydium NRA. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydium NRA działając na podstawie art. 58 pkt 8 p.a. po rozpatrzeniu odwołania, uchwaliła jednogłośnie w głosowaniu tajnym utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę. Prezydium NRA stwierdziło, że orzeczona prawomocnie kara dyscyplinarna musi zostać wykonana. W tym celu, zapewniając adw. M. H. uporządkowanie prowadzonych spraw ORA w dniu [...] maja 2013 r. wspólnie z nim ustaliła początek wykonywania kary na dzień [...] grudnia 2013 r. Prezydium NRA oceniło, że wniosek o wyłączenie wszystkich członków ORA od rozpatrzenia tej sprawy zmierzał do niedopuszczenia wykonania prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, natomiast informacji o postanowieniu ORA o oddaleniu wniosku ukarany nie zaskarżył. Prezydium NRA pouczyło stronę o przysługującym jej prawie zaskarżenia niniejszej uchwały do WSA w W. za pośrednictwem NRA w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Jako podstawę prawną wniesienia skargi Prezydium NRA wskazało art. 3 § 2 pkt 2, art. 13 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji odrzucił skargę M. H. uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ponieważ zaskarżona uchwała nie mieści się w zakresie treści art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Sąd zważył, że objętą skargą uchwałę wydano w ramach postępowania dyscyplinarnego, toczącego się wobec skarżącego jako adwokata. Postępowanie dyscyplinarne w stosunku do adwokatów normują przepisy Działu VIII p.a. Z treści art. 95n p.a. wynika, że do postępowania dyscyplinarnego w zakresie nieuregulowanym przepisami Działu VIII, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Żaden przepis ustawy Prawo o adwokaturze, ani Kodeksu postępowania karnego nie zawiera normy prawnej, z której by wynikało, że od uchwały Prezydium NRA, dotyczącej wykonania orzeczenia sądu dyscyplinarnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie ma zatem przepisu prawa, który by przewidywał kontrolę przez sąd administracyjny rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego, podjętych w toku postępowania dyscyplinarnego, a skoro tak jest, skarga w tej sprawie musiała zostać odrzucona, bo sprawa określenia początku i końca kary dyscyplinarnej zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto Sąd podkreślił, że ustawa Prawo o adwokaturze w kilku przypadkach jednoznacznie stanowi, które rozstrzygnięcia organów samorządu adwokackiego podlegają kontroli sądu administracyjnego. Skargą kasacyjną M. H. zaskarżył wskazane postanowienie WSA w W. w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Prezydium NRA z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i art. 141 § 4 w zw. z art. 165 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie argumentował, że brak regulacji przewidującej możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie przesądza jeszcze, że ten sąd nie jest właściwy do rozpoznania danej sprawy. Badanie przez sąd administracyjny, czy sprawa podlega jego właściwości powinno obejmować analizę treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a., a tymczasem Sąd I instancji ograniczył się do powielenia uzasadnienia postanowienia z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1349/12, nie zauważając, że art. 5 p.p.s.a. nie wyłącza spod kognicji sądów administracyjnych spraw dyscyplinarnych, które co do zasady podlegają rozpoznaniu przez te sądy. Wnoszący skargę kasacyjną stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała Prezydium NRA z dnia [...] sierpnia 2013 r. podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bo została podjęta przez organ administracji publicznej i dotyczy uprawnień zawodowych adwokata, które wynikają z przepisów prawa. Uchwała ta wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień adwokata w sferze zawodowej. Zatem brak możliwości kontroli tej uchwały przez sąd administracyjny pozbawia stronę prawa do oceny przez niezawisły sąd zasadności postawionych pod jej adresem zarzutów, a przez to narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Prezydium NRA nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Problem prawny, który wstąpił w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy kontroli sądu administracyjnego podlega wykonanie przez właściwą radę adwokacką prawomocnego orzeczenia sądu dyscyplinarnego? Wnoszący skargę kasacyjną stanął na stanowisku, że wykonując prawomocne orzeczenie sądu dyscyplinarnego właściwa rada adwokacka podejmuje uchwałę, która w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a przez to podlega kontroli sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uchwała ta jest aktem podejmowanym przez organ samorządu zawodowego adwokatów, czyli organ administracji, który w ten sposób wykonuje administrację publiczną, gdyż rozstrzyga o uprawnieniach zawodowych adwokata jako indywidualnego podmiotu prawa, a brak możliwości oceny tej uchwały przez sąd administracyjny w oparciu o kryterium legalności narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. Trafnie Sąd I instancji w kontrolowanym postanowieniu stwierdził, że przepisy Działu VIII ustawy Prawo o adwokaturze, z uwagi na treść art. 95n tej ustawy nie przewidują możliwości kontroli przez sąd administracyjny uchwały stanowiącej wykonanie prawomocnego orzeczenia sądu dyscyplinarnego. Niewątpliwie wykonanie takiego orzeczenia, do którego właściwa rada adwokacka jest zobowiązana na mocy art. 95ł ust. 1 p.a., nie zostało uregulowane w Dziale VIII ustawy, a to oznacza, że w tej sytuacji należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania karnego. Podkreślenia wymaga, że skoro ustawa Prawo o adwokaturze nie odsyła w tym przypadku do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to wykonanie prawomocnego orzeczenia sądu dyscyplinarnego nie jest sprawą administracyjną w myśl art. 1 pkt 1 kodeksu i nie jest też sprawą sądowoadministracyjną w myśl art. 1 i art. 3 § 3 p.p.s.a., bowiem nie ma przepisu szczególnego przewidującego kontrolę sądów administracyjnych w tym zakresie. Wyjaśnić dalej należy, że uchwała w przedmiocie wykonania prawomocnego orzeczenia sądu dyscyplinarnego nie zmierza do władczego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej indywidualnej sprawy jednostki co do jej istoty poprzez nałożenie na jednostkę obowiązku lub przyznanie jej uprawnienia, lecz stanowi konsekwencję sprawy załatwionej prawomocnym rozstrzygnięciem sądowym – wyegzekwowanie już orzeczonej kary dyscyplinarnej. Wobec tego, gdyby podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że uchwała określająca początek i koniec kary dyscyplinarnej zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata jest innym aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który podlega kontroli sądu administracyjnego, należałoby przyjąć, że kontroli podlega w istocie prawomocny wyrok sądu dyscyplinarnego, a przecież sąd administracyjny nie jest powołany do weryfikacji wyroków innych sądów. Z wymienionych powodów nie ma podstaw prawnych dla doszukiwania się właściwości sądu administracyjnego w sprawach dotyczących uchwał Prezydium NRA określających początek i koniec kary dyscyplinarnej zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata. Z tego powodu odrzucenie skargi przez WSA w W. na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] sierpnia 2013 r. było prawidłowe i stąd za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest także zasadny, mający wtórne znaczenie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 165 p.p.s.a. Uzasadnienie objętego skargą kasacyjną postanowienia spełnia wszystkie wymogi wymienione w treści art. 141 § 4 p.p.s.a., a ponadto jest komunikatywne i poprawnie wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując motywy, które zdaniem WSA w W. przemawiały za odrzuceniem skargi w tej sprawie, zaś okoliczność, że Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1349/12 nie oznacza, że uzasadnienie nie spełnia wymagań konstrukcyjnych określonych omawianym przepisem. Dodatkowo za niezrozumiałe uznać należy wiązanie przez skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 165 ustawy, bo przepis ten nie pozostaje w żadnej relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a., przez co skarżący nie może go skutecznie powoływać jako naruszony, gdy kwestionuje prawidłowość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji. Odnosząc się na marginesie do wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23, a także dostępna w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).