II SA/Rz 910/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. L. i M. L. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. L. oraz M. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] (zwanego dalej Kierownikiem) z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek. Wnioskiem z dnia 28 września 2012 r. M. L. oraz M. L., reprezentowani przez adwokata R. R. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1996 r., znak [...], o zatwierdzeniu podziału działek nr 1/19, 1/22, 1/23 i 1/25. Jednocześnie w/w zażądali również stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak [...] o zatwierdzeniu podziału działki nr 1/10 na działki 1/19 i 1/22. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. W uzasadnieniu wskazało, że kwestionowany akt administracyjny nie zawiera żadnych naruszeń prawa. Kolegium podało, że na dzień wydania w/w decyzji o sposobie podziału nieruchomości decydował właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) i z tego względu kwestia wytyczenia granic podziału na gruncie nie mogła być brana pod uwagę przez organ w postępowaniu o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Wyjaśniono także, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., zwana dalej u.g.g.w.n.), na podstawie której wydano sporną decyzję, nie przewidywała innych przesłanek, poza zgodnością podziału nieruchomości, z planem zagospodarowania przestrzennego, warunkujących podział nieruchomości. Kolegium powołując się na poglądy doktryny, jak też orzecznictwa sądownictwa, podało, że art. 10 ust. 1 u.g.g.w.n. należy interpretować następująco: w razie braku sprzeczności projektu poddziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt. Kolegium uznało, że decyzja Kierownika nie zawiera żadnych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli M. L. oraz M. L. Po rozpoznaniu tego wniosku SKO decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazało, że kwestionowana decyzja podziałowa jest zgodna z obowiązującymi w chwili jej wydania przepisami prawa administracyjnego. Kolegium powtórzyło swoje stanowisko jak w poprzedniej decyzji, że decyzja Kierownika została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g.w.n., który nie wprowadzał, poza zgodnością podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, żadnych innych warunków podziału nieruchomości. W związku z tym uznało w/w decyzję za zgodną z prawem także wówczas, gdy skutkiem decyzji zatwierdzającej projekt podziału, było niedostosowanie odległości pomiędzy budynkami działek sąsiednich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. L. oraz M. L., reprezentowani przez adwokata R. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO w celu ponownego rozpoznania – "z pozostawieniem mu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania", ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1995 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm taryfowych. Skarżący zarzucili istotne naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a.; - w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarski Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 10 ust. 1 u.g.g.w.n. przez przyjęcie, że jedynym kryterium legalności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości jest zgodność projektu z planem zagospodarowania przestrzennego podczas gdy zasady praworządności, załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz dbania o to aby strony nie poniosły szkody – wymagają aby również przy podziale nieruchomości brać pod uwagę inne kryteria, a w tym inne normy prawne obowiązujące w systemie prawnym, - przez zupełne pominięcie tego, że przy podziale nieruchomości należy również dbać o zapewnienie prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków i urządzeń na wydzielonych działkach, - przez zupełne pominięcie tego, że przeprowadzony w niniejszej sprawie podział nieruchomości będzie stanowił zarzewie konfliktów zwłaszcza, że wnioskodawcy nie mogą w sposób właściwy korzystać ze swojego budynku co jest sprzeczne z art. 140 k.c. i następne. W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej spawie, podział jaki został dokonany, tj. granica ustalona w pobliżu budynku wnioskodawców powoduje, że z budynku nie można korzystać zgodnie z jego przeznaczeniem i celem społeczno-gospodarczym, co stoi w sprzeczności z art. 140 k.c. i następnymi. W ocenie skarżących nic nie stało na przeszkodzie, aby granica działki przebiegała w większej odległości od ściany budynku wnioskodawców niż obecnie, przy uwzględnieniu rozporządzenia w spawie warunków technicznych. Zwrócili uwagę, że w żadnym zakresie nie zostały zachowane odległości zabudowy od granic działki, gdyż granica sąsiedniej działki nr 1/34 przebiega blisko odległości od ścian budynku skarżących. W związku z tym, przy wydaniu decyzji rażąco naruszono prawo, co uzasadniania stwierdzenie jej nieważność. Nie można respektować stanu z którego wynika, że nawet minimalne odległości od budynku nie zostały zachowane. Nadto skarżący podnieśli, że w takim stanie faktycznym, nie będą mogli nawet dokonać remontu budynku i będą musieli domagać się ustanowienia służebności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadmienić także wypada, że SKO decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1996 r. znak [...]. Następnie SKO decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. M. L. oraz M. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na w/w decyzję SKO z dnia [...] lipca 2013 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 750/13. Wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. WSA w Rzeszowie stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje; Skarga M. L. oraz M. L. jako zasadna podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący kwestionują sposób zastosowania przez SKO instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej względem ich zdaniem rażąco naruszającej prawo decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. WSA w wyniku skontrolowania decyzji SKO doszedł do przekonania, że organ ten w realiach faktycznych i prawnych sprawy nie był właściwy instancyjnie do rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] w sprawie podziału nieruchomości. Dlatego w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji SKO. Podstawowym zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było ustalenie, który z obecnie istniejących organów jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. czyli organem właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] o zatwierdzeniu podziału działki nr 1/19 z dnia [...] października 1996 r. Stosownie bowiem do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Trudności w określeniu organu właściwego wynikają z faktu, iż w wyniku reformy administracji publicznej organ w postaci kierownika urzędu rejonowego został zniesiony, a jego zadania także w zakresie gospodarki nieruchomościami przejęły organy jednostek samorządu terytorialnego. Kwestia ustalenia organu właściwego instancyjnie do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu nieistniejącego stanowiła przedmiot uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II OPS 1/12. W jej uzasadnieniu podkreślono, że zawarte w k.p.a. stwierdzenie, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej oznacza, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego, oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 K.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru, w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. To, że ustawa powierza określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie powoduje, iż samorządowe kolegium odwoławcze staje się organem wyższego stopnia (organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki samorządu terytorialnego. Do stwierdzenia nieważności właściwy będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Według NSA jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane a następnie określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. Konieczność kierowania się tak nakreśloną zasadą istnieje tak długo, jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania. Jeżeli organ ten istnieje, to w konsekwencji on jest właściwy do orzekania na podstawie art. 156 K.p.a. w sprawie decyzji organu nieistniejącego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. o sygn. I SA/Wa 71/13). Wypowiedzianego w uzasadnieniu przytoczonej wyżej uchwały abstrakcyjnej poglądu na temat określania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego nie można sprowadzać tylko do spraw rozstrzyganych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Stanowisko to ma zdecydowanie szersze znaczenie bo wskazuje sądom administracyjnym na prawidłowy sposób stosowania art. 157 § 1 k.p.a. do decyzji wydawanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w sprawach zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Ze wskazanych przyczyn Sąd w niniejszym składzie nie podziela wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, iż organem właściwym do orzekania w kwestii nieważności decyzji kierownika urzędu rejonowego zatwierdzającej podział nieruchomości jest samorządowe kolegium odwoławcze a nie wojewoda (por. postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. I OW 69/11, LEX nr 957428). Wobec tak poczynionych ustaleń w zakresie wykładni i stosowania art. 157 § 1 k.p.a. należy przypomnieć, iż organem który wydał zdaniem skarżących decyzję rażąco naruszająca prawo był Kierownik Urzędu Rejonowego [...]. Artykuł 17 pkt 2 k.p.a. w wersji obowiązującej na chwilę wydawania tej decyzji, stanowił iż organem wyższego stopnia w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej jest wojewoda. Oznacza to również, iż to wojewoda będąc organem nadzoru na kierownikami urzędów rejonowych był i jest aktualnie właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału gruntu. Wątpliwości co do właściwości instancyjnej tego organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie pozostawiał art. 157 § 1 K.p.a. stanowiąc: właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej – lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Powyższe ustalenia oznaczają, że SKO uznając się za organ właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...], naruszyło art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. SKO zajęło się sprawą, która należy do właściwości rzeczowej organu istniejącego jakim jest Wojewoda. Dlatego też zaskarżona do WSA decyzja SKO, a także poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. o nr [...], obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości działania organu. Ponieważ zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., Sąd związany treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobligowany jest do stwierdzenia nieważności obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji SKO. Dostrzeżenie tak istotnej wady w kontrolowanych aktach, zwalnia Sąd od obowiązku odnoszenia się do merytorycznych zarzutów skargi M. L. i M. L. Rozpatrywanie poczynionych przez organ niewłaściwy instancyjnie ustaleń w zakresie podstaw wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. byłoby w zaistniałych okolicznościach przedwczesne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego ma oparcie w art. 200 p.p.s.a.