I OW 69/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą P. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Wójta Gminy Ch. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...) października 1997 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wojewoda P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. przez wskazanie organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku Wójta Gminy C. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...) października 1997 r. nr (...) w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nr (...) w S., gmina C. Wojewoda P. wskazał, że postanowieniem z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt 3764/10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uznało się organem niewłaściwym w sprawie rozpoznania wskazanego wyżej wniosku Wójta Gminy C., z uwagi na treść przepisu art. 17 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do kierowników rejonowych urzędów administracji ogólnej byli wojewodowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 1786/98 w których orzeczono, że "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Wojewoda P. wskazał, że kwestie podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), która wyznaczyła organy samorządu jako właściwe rzeczowo do załatwienia spraw podziału nieruchomości i nie przewiduje w tym postępowaniu udziału wojewodów jako organów odwoławczych. Przed 1 stycznia 1998 r. sprawy podziałów nieruchomości należały do organów administracji rządowej, którymi byli kierownicy urzędów rejonowych, jednakże jednostki te zostały zlikwidowane. Obecnie zadania te przeszły do kompetencji organów gmin. To wskazuje, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał w dniu 11 października 1997 r. decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, zgodnie z art. 157 K.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jego oddalenie wskazując, że w przypadku zmiany w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 K.p.a. określa się organ wyższego stopnia. Prowadzi to do wniosku, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jest Wojewoda P. jako organ wyższego stopnia w stosunku do Kierownika Urzędu Rejonowego w W. – organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Właściwość ta nie ulega zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przejęcie przez organy samorządowe spraw podziałowych dotyczy postępowań zwykłych, niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 1998 r. oraz postępowań wszczętych po dniu 1 stycznia 1998 r. Nie obejmuje zatem pozostających w toku postępowań nadzorczych. W tym zakresie pozostaje dotychczasowa właściwość organów uregulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. i Wojewodą P. w sprawie z wniosku Wójta Gminy C. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...) października 1997 r. nr (...) w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nr (...) położonej w S., gmina C. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. W sprawach o podobnym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko rozstrzygając spory kompetencyjne postanowieniami: z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt I OW 79/08 i z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OW 44/09. Wskazać zatem należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wątpliwości co do właściwości organu w sprawie nieważności decyzji pojawiają się zwłaszcza wówczas, gdy chodzi o decyzje, od wydania których upłynął znaczny okres czasu, a po ich wydaniu nastąpiła - jak w niniejszej sprawie - zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego rodzaju sprawy. Wskazać bowiem należy, że według przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej w czasie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...) października 1997 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w S. oraz później, aż do dnia 31 grudnia 1997 r., sprawy podziału nieruchomości należały do właściwości organów administracji rządowej. Właściwość ta uległa zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), która zmieniła właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując te sprawy organom samorządowym (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta). Z dniem 1 stycznia 1999 r. zlikwidowane zostały urzędy rejonowe, w których gestii poprzednio znajdowały się sprawy podziału nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniła się również w tej kategorii spraw właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Trzeba przy tym mieć na uwadze i to, że w związku z wdrożeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustrojowej państwa - zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 7 ustawy z 29 listopada 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego co oznacza odmiennie, niż było dotąd, generalnie właściwość kolegiów we wszystkich sprawach załatwianych przez organy tego samorządu niezależnie od tego, czy sprawy te należały do kategorii zadań własnych samorządu czy zleconych, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Jednocześnie art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), dokonano zmian w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wprowadzając między innymi art. 9a, według którego od decyzji starosty w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługiwało odwołanie do wojewody. Ustawa ta, jako szczególna, wyłączyła w tej kwestii właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych, mimo iż w pierwszej instancji orzekał organ samorządowy, stanowiąc, że w tych sprawach, ale też tylko w tych, wojewoda jest organem odwoławczym, a co za tym idzie, również organem wyższego stopnia w tych sprawach. Następnie, ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), dokonano zmian w art. 9a rozszerzając właściwość wojewody jako organu odwoławczego - a zarazem organu wyższego stopnia - na sprawy dotyczące wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości. Natomiast ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268), zostało w art. 2 nadane nowe brzmienie pkt 4 w art. 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która reguluje kwestie podziału nieruchomości, jak zaznaczono, wyznaczyła jako właściwe rzeczowo do załatwienia tych spraw organy samorządu i nie przewiduje w tym postępowaniu udziału wojewodów jako organów odwoławczych, a tym samym organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji rządowej, którymi byli kierownicy urzędów rejonowych, do właściwości których przed dniem 1 stycznia 1998 r. należały sprawy podziałów nieruchomości, zostały zlikwidowane, a sprawy, o których wyżej mowa, które niegdyś należały do właściwości tych organów, należą obecnie do organów gmin. To zaś wskazuje, że organem wyższego stopnia "szczebla wojewódzkiego" w stosunku do organu (obecnie nieistniejącego), który wydał w dniu 11 października 1997 r. decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.