II SA/Kr 1112/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki "[...] " Sp. z o.o. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Spółki "[...] Sp. z o.o. w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] znak [...] działając na podstawie art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu zgłoszenia A. Sp. z o.o. dotyczącego zakończenia budowy "pięciu budynków jednorodzinnych (po dwa lokale mieszkalne w każdym) na działce nr [...] wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod – kan, gazowa, c.o. i elektryczna oraz budowa zjazdu z działki drogowej nr [...] oraz wewnętrznego układu drogowego usytuowanych w K. przy ul. [...] działka nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] oznaczony nr [...] zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania wskazanego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgłoszenia wynika, iż inwestor nie wykonał całości robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Do wykonania pozostał budynek mieszkalny jednorodzinny na działce [...] z dwoma lokalami mieszkalnymi. W oparciu o przeprowadzone czynności kontrolne oraz analizę przedłożonych przez inwestora dokumentów ustalono, że przedmiotowe budynki mieszkalne jednorodzinne zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 czerwca 2008 r. o pozwoleniu na budowę oraz od projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2011 r. Odstąpienia istotne w ocenie PINB polegają między innymi na zmianie sposobu użytkowania nieużytkowego strychu na pomieszczenia mieszkalne we wszystkich pięciu budynkach, co powoduje, iż zostaje zwiększona ilość kondygnacji. Dokonane zmiany wskazują na wydzielenie większej ilości lokali mieszkalnych niż dwa w każdym z budynków jednorodzinnych, co powoduje, że projektowane budynki będą stanowić budynki wielorodzinne co jest niezgodne z wymienionymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. W wyniku wznowienia z urzędu postępowania znak: [...] postanowieniem z dnia 6 marca 2012 r. Prezydent Miasta K. wstrzymał z urzędu jej wykonanie. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda w dniu 6 listopada 2012 r. wydał postanowienie utrzymujące wskazane postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podając, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w związku z ustaleniem, że roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwoleniu na budowę rozpoczęte zostały przed dniem, w którym ostateczna stała się decyzja nr [...] z dnia 29 grudnia 2012 r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję pozwolenia na budowę z dnia 9 czerwca 2008 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji oznacza, że pomimo korzystania decyzji z waloru ostateczności, strona nie może wywodzić z niej uprawnień. Decyzja nie podlega wówczas wykonaniu. Dlatego też zasadnym jest wniesienie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego projektu budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji Spółka "A. " Sp.z o.o. domagała się jej uchylenia. Podniosła między innymi, że sprzeciw został zgłoszony po terminie określonym w art. 54 ustawy Prawo budowlane. W dniu 27 listopada 2012 r. spółka w trybie art. 54 Prawa budowlanego zgłosiła zakończenie budowy, natomiast decyzja z dnia 5 grudnia 2012 r. została doręczona w dniu 21 grudnia 2012 r., a więc po terminie określonym w art. 54 przewidzianym dla skutecznego złożenia sprzeciwu od zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania. Ponadto kontrolą PINB został objęty wyłącznie budynek C, pozostałe budynki nie były kontrolowane. Tak przeprowadzonej kontroli nie sposób uznać za wiarygodną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowi, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Termin do wniesienia sprzeciwu ustala się według art. 57 § 5 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy, mając na względzie niejednolite stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych przychylił się do stanowiska, które wskazuje, że przy ustalaniu daty do wniesienia sprzeciwu w przypadku decyzji przesłanej pocztą, należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie z dnia 26 listopada 2012 r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wpłynęło na dziennik podawczy PINB w K. w dniu 27 listopada 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 5 grudnia 2012 r., w dniu 6 grudnia 2012 r. została wysłana. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54. Podkreślono również, że organ I instancji uzasadniając sprzeciw wskazał, że inwestor nie wykonał całości robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustalił ponadto, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w K. w dniu 20 grudnia 2012 r. doszło do ustalenie, że obiekt realizowany był w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy zauważył, że na podstawie art. 77 § 4 K.p.a. fakty znane organowi administracji publicznej z urzędu nie wymagają dowodu. Organ I instancji miał podstawy do wydania skarżonej decyzji, posiadając wiedzę co do tego, że inwestycja zrealizowana została z istotnymi odstępstwami i trwa nieodpowiednie postępowanie naprawcze w sprawie znak [...] . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka "A. " Sp.z o.o. domagała się uchylenia powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1/ art. 54 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie przekroczył 21 – dniowego terminu przewidzianego dla złożenia sprzeciwu w formie decyzji od dnia zawiadomienia przez skarżącą o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego; 2/ art. 57 § 5 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy do obliczania terminu wskazanego w art. 54 Prawa budowlanego nie stosuje się reguł określonych w art. 57 § 5 K.p.a.; 3/ art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. z uwagi na niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie stron postępowania do organów państwowych. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że decyzja organu I instancji pozostaje wadliwa, na skutek uchybienia terminowi określonemu w art. 54 Prawa budowlanego. Ponadto organ II instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na "własną wiedzę" o postępowaniu naprawczym toczącym się w stosunku do inwestycji przed PINB w K. Postępowanie na które powołuje się organ II instancji jest w toku, a skarżącą kwestionuje twierdzenia PINB, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami. Kontroli przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2011 r. nie sposób uznać za wiarygodną i tym samą dającą podstawy do zgłoszenia sprzeciwu wobec zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania. Wykonana kontrola miała charakter rażąco wybiórczej (sprowadziła się wyłącznie do budynku C), a sformułowane w jej wyniku wnioski są lakoniczne i nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu realizacji budowy. Działania organu I i II instancji pozostają w sprzeczności z dyspozycją art. 7 K.p.a. Nie zostało bezspornie udowodnione, że strona skarżąca dopuściła się zmiany sposobu użytkowania nieużytkowego strychu na pomieszczenia mieszkalne we wszystkich pięciu budynkach. Przepisy ustawy Prawo budowlane ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie wprowadzają definicji poddasza użytkowego. Pośrednio definicję taką można wyprowadzić z definicji kondygnacji określonej w § 3 pkt 16 rozporządzenia. Funkcjonalna wykładnia przywołanego powyżej przepisu wskazuje, że dopiero przeznaczenie danego poddasza na pobyt ludzi przesądzałoby o jego użytkowym charakterze. Należy uznać, że w sytuacji, gdy poddasze spełnia warunki gwarantujące wypełnienie norm zawartych w warunkach technicznych, a także decyzji o pozwoleniu na budowę, to wyłącznie inwestor przesądza o przeznaczeniu poddasza na pobyt ludzi. W przedmiotowym stanie faktycznym nie istnieją podstawy dla arbitralnego stwierdzenia, że inwestor dopuścił się zmiany przeznaczenia poddasza, a co za tym idzie aby można podnosić wystąpienie naruszenia polegającego na zwiększeniu ilości kondygnacji. Poddasze posiada status poddasza nieużytkowego, a więc nie zostało przeznaczone na pobyt ludzi, a tym samym nie może zostać uznane za rodzaj kondygnacji w rozumieniu § 3 pkt 17 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w myśl art. 135 P.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Oceniając zasadność wniesionej w niniejszej sprawie skargi z uwzględnieniem powyższych kryteriów należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniejszą decyzją organu l instancji. Organ ten nie może więc ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli prawidłowości decyzji organu l instancji, lecz winien ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Powyższe wynika z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu przede wszystkim kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) bądź jej uchylenie i zmiana tej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Niewątpliwie zatem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu odwoławczego wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu l instancji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji wydał decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, oparł się jedynie na argumentach podnoszonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę przedmiot rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W myśl art. 36 a ust. 5 powołanej wyżej ustawy nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Organy wyraziły sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego pięciu budynków jednorodzinnych (po dwa lokale mieszkalne w każdym) na działce nr [...] wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod – kan, gazowa, c.o. i elektryczna oraz budowa zjazdu z działki drogowej nr [...] oraz wewnętrznego układu drogowego usytuowanych w K. przy ul. [...] działka nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] oznaczony nr [...] . Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela zaprezentowany w literaturze i orzecznictwie pogląd, że to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy od okoliczności sprawy (Komentarz do art. 36 a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C.H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r., System Informacji Prawnej Legalis oraz powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r. sygn. akt: IV SA 3274/02). O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że inwestor nie wykonał całości robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, istotne odstąpienia polegają między innymi na zmianie sposobu użytkowania nieużytkowego strychu na pomieszczenia mieszkalne we wszystkich pięciu budynkach, co powoduje, że zostaje zwiększona ilość kondygnacji. Tymczasem już w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona skarżąca podnosiła, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 20 grudnia 2011 r. przez PINB wykazały, iż wykonanych zostało 5 budynków w stanie surowym zamkniętym z instalacjami wewnętrznymi z tynkami i wylewkami. Kontrolą został objęty wyłącznie budynek C. Pozostałe budynki nie były kontrolowane. Ponadto w odwołaniu stwierdzono, że poddasze nie zostało przekształcone i nie ma charakteru użytkowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydając zaskarżoną decyzję w żaden sposób nie odniósł się do argumentów podnoszonych w odwołaniu. Ponadto nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie zlecił żadnej kontroli celem zbadania czy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Nie przeanalizował również samego projektu budowlanego aby móc stwierdzić że dopuszczono się istotnych odstępstw w realizacji przedmiotowych budynków. Organ odwoławczy w żaden sposób nie weryfikował wskazanych wyżej twierdzeń skarżącej spółki. Zakwalifikowanie zmiany jako istotnej w rozumieniu art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, bez dokonania dodatkowych ustaleń było - z wskazanych już wyżej przyczyn - przedwczesne. Słusznie bowiem wywodzi strona skarżąca, że z naruszeniem dyspozycji art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. organ II instancji zaniechał sprawdzenia powoływanych przez spółkę argumentów. Podkreślić należy w tym miejscu, iż dokumentacja zgromadzona w aktach niniejszej sprawy przez organ I instancji, który powoływał się na ustalenia z innych postępowań, była niewystarczająca do jakichkolwiek ustaleń przez organ odwoławczy, winien on zatem materiał ten uzupełnić. Odnosząc się natomiast do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 54 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie przekroczył 21 – dniowego terminu przewidzianego do złożenia sprzeciwu w formie decyzji stwierdzić należy, że kwestia zachowania przez organ nadzoru budowlanego terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnieniem spornym. Na tle tego przepisu oraz podobnej regulacji prawnej zawartej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który z kolei przewiduje termin 30 dni do wniesienia przez organ sprzeciwu w orzecznictwie występują rozbieżności. Jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, że termin na wniesienie sprzeciwu to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06, wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1514/08 i wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08) i przedstawionej tam argumentacji prawnej. Nie uzależnia bowiem kompetencji organu do wydania decyzji od daty doręczenia decyzji czy też nadania przesyłki w urzędzie pocztowym. Gdyż w takim przypadku utrata kompetencji organu do wniesienia sprzeciwu byłaby uzależniona od niepewnej daty doręczenia – trudno byłoby ustalić do jakiej daty organ miałby kompetencje wydania sprzeciwu – oraz od czynności technicznej nadania przesyłki w urzędzie pocztowym. Zatem zarzut skargi dotyczący przekroczenia wskazanego wyżej terminu materialnoprawnego należy uznać za nieuzasadniony. Uznając, że źródłem wadliwości zaskarżonej decyzji było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.