I SA/Wa 892/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina L., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] do obwodnicy Miasta L. - przedłużenie ul. [...] w kierunku do węzła drogowego "M." wraz z obiektami inżynierskimi, drogami obsługującymi, ścieżką rowerową, ciągami pieszymi oraz przebudową cieków i urządzeń kolidujących, oświetleniem, odwodnieniem i sygnalizacją świetlną w L. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu przejęcia prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości na rzecz Województwa L. Od decyzji tej odwołanie do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożyła "S." spółka z o.o. z siedzibą w W., zarzucając organowi nieprawidłowe ustalenie kwoty odszkodowania z uwagi na nie powiększenie jej o wartość należnego 23% podatku od towarów i usług. Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz § 29 ust 1 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., Nr 207. poz. 2109 ze zm.). Odwołując się do treści art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm – dalej zwana ugn). Minister Infrastruktury wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] marca 2012r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. Biegła ustaliła i opisała szczegółowo położenie nieruchomości oraz jej otoczenie. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W tym celu dokonała analizy rynku obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz pod aktywność gospodarczą z terenu miasta L. w szczególności dzielnic przemysłowo - usługowych i mieszkalno - usługowych w rejonie głównych traktów komunikacyjnych. Dotyczyło to transakcji nieruchomościami gdzie przedmiotem było prawo własności, w okresie od października 2009r. do września 2011r. Jak wskazała autorka operatu w segmencie nieruchomości nabywanych pod drogi w obszarze miasta L., wydzielonych z terenów przeznaczonych pod wszelkiego rodzaju zabudowę, ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, z tym, że w okresie dwóch lat odnotowano sporadyczne transakcje za ceny [...]zł/m2, [...] zł/m2 i [...] zł/m2. Ze względu też na odnotowane tendencje stagnacyjne, zarówno w segmencie terenów nabywanych pod budowę dróg jak i przeznaczonych pod zabudowę, biegła nie korygowała cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu. Do ostatecznej analizy przyjęto zbiór 3 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, możliwie najbardziej podobnych do wycenianej, które zostały wydzielone z terenów inwestycyjnych przeznaczonych pod zabudowę z potencjałem rozwoju, o podobnym wyposażeniu w urządzenia infrastruktury technicznej. W rezultacie wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości określono w wysokości [...] zł ([...] zł/m2). Dodatkowo wysokość ustalonego odszkodowania, wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e została podwyższona o 5% wartości nieruchomości. Minister dokonując oceny ww. operatu wskazał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wprawdzie szacowana działka była przeznaczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania miasta L. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...]marca 2005r. jako teren aktywności gospodarczej. Niemniej jednak biorąc pod uwagę cel wywłaszczenia, który w tym wypadku zwiększa wartość nieruchomości, prawidłowo przyjęto jako nieruchomości porównawcze, grunty przeznaczone pod drogi. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dot. naliczania podatku VAT organ wskazał, iż podatek VAT, związany m. in. z transakcją kupna - sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą, a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Z uwagi na powyższe, podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym zdaniem organu określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacja umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących dc facto czynnikami rynkowymi. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Sp. z o.o z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego P. F., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia: art. 21 ust. 2 oraz 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 177, poz. 1054 t. j. z późn. zm.) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.) - poprzez nieuwzględnienie w kwocie ustalonego odszkodowania wysokości podatku od towarów i usług, a tym samym, w świetle obowiązku skarżącej uiszczenia kwoty tego podatku z tytułu otrzymanego odszkodowania, poprzez naruszające zasadę słusznego odszkodowania, faktyczne pomniejszenie należnej Spółce rekompensaty za pozbawienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Dlatego też skarżąca Spółka podkreśliła, że nie kwestionuje stanowiska organu II instancji w zakresie charakteru wartości rynkowej przedmiotu wyceny dokonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Główne jej zarzuty dotyczą bowiem niepowiększenia kwoty ustalonego odszkodowania o należność z tytułu 23% podatku VAT, którego jest podatnikiem. Zdaniem strony przyjmowany przez organ orzekający brak możliwości uwzględnienia w kwocie przyznawanego odszkodowania należności z tytułu podatku VAT prowadzi do tego, że podatnicy VAT za taką samą nieruchomość będącą przedmiotem wywłaszczenia uzyskują de facto odszkodowanie niższe, niż podmioty, które nie są zobowiązane do odprowadzania tego podatku, co narusza zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Działania organu naruszają również prawo strony do słusznego odszkodowania określone w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, o czym w swych licznych orzeczeniach wskazywał Trybunał Konstytucyjny, mówiąc, że odszkodowanie słuszne musi być ekwiwalentne do wartości dobra wywłaszczonego, co oznacza, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I FSK 1702/10, w uzasadnieniu którego wprost wskazano, że "podatek od towarów i usług jest cenotwórczy, a więc ustalając w decyzji wysokość odszkodowania za wywłaszczanie, które ma odzwierciedlać rynkową wartość takiej transakcji organ, w przypadku podmiotu, który z tytułu takiej transakcji jest podatnikiem VAT, powinien uwzględnić ten podatek w wysokości odszkodowania". W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że przedmiotem sporu jest wyłącznie kwestia dodania albo nie do kwoty odszkodowania podatku VAT. Strona skarżąca nie kwestionuje ustalenia wartości nieruchomości. Jednak Sąd kontrolując decyzję Ministra we wszystkich aspektach stwierdza, że nie ma podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej decyzji Wojewody [...]. Zdaniem Sądu prawidłowo jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J.z dnia [...] marca 2012 r., a wydanie decyzji zostało poprzedzone wszechstronnym i prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami – który ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wartości odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn i podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach, ani żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m. in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie powyższy zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określenia wartości są dochody wskazane m. in. na podstawie czynników i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmujemy bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym ceny transakcyjne stanowiące podstawę określenia wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT. Podobny pogląd o braku możliwości powiększania wartości nieruchomości przejętej na cele publiczne o inne składniki zaprezentował także NSA w wyroku z 19 stycznia 2012 r. I OSK 990/11 (Lex nr 1113279) wskazując w szczególności, że żaden z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania. Dlatego Sąd nie podziela zarzutu skargi, że wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT. Organ administracji publicznej orzekał bowiem na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej nie przewidują. Wbrew zarzutom skargi sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wprowadzoną w art. 21 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 18 spec ustawy drogowej z 2003 r.). już z takiego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczeniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące elementem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Podkreślenia wymaga fakt, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącego związane z podatkiem nie mogą przekładać się na cenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Trybunał Konstytucyjny zajmujący się wielokrotnie tematyką odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z przedstawionych wyżej powodów Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt I FSK 1702/10), na które powołano się w skardze. We wskazanym wyroku przesądzając, że skarżąca gmina zobowiązana jest odprowadzić podatek VAT od przyznanego jej odszkodowania za przejście prawa własności nieruchomości gminnej na rzecz Skarbu Państwa Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednocześnie m. in. pogląd, że w takim przypadku słusznym jest żądanie gminy, aby kwota odszkodowania taki podatek zawierała. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, jak wykazano wcześniej, odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości, ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego prawa, a nie – jak przyjął to Sąd orzekający w sprawie o sygnaturze akt I FSK 1702/10 - szkody majątkowej powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji przepisów prawnych, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie odszkodowania o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości (pomijając przewidziane ustawowo dodatki np. 5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości). Dlatego w obecnym stanie prawnym nie można postawić organowi zarzutu naruszenia art. 134 ugn, art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., czy też innych przepisów wymienionych przez stronę w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.