II OSK 547/14

Dnia 11 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2013 roku sygn. akt II SA/Wa 2154/13 odrzucającego skargę W.G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2012 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W.G. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 25 października 2012 r. w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2012 r. została podjęta w zakresie stosunku pracy pracownika samorządowego, nawiązanego na podstawie wyboru. W ocenie Sądu I instancji, o takiej kwalifikacji zaskarżonej uchwały przesądza art. 8 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), który stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. W ocenie Sądu I instancji, sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Skarżący powinien więc dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu I instancji, powyższą interpretację potwierdza art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 3 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), przez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd I instancji pełnej kontroli zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji ograniczył się jedynie do zbadania samego aktu woli organu w zakresie ustalenia wynagrodzenia pomijając kontrolę tego aktu pod względem jego poprawności formalnej, w tym w zakresie właściwego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego, doprowadziło to do błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia wniesionej skargi. Po drugie, art. 134 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem uzasadnienia uchwały i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia wniesionej skargi, pomimo że uzasadnienie zaskarżonej uchwały było lakoniczne, nieudokumentowane i pozbawione merytorycznych podstaw. Po trzecie, art. 3 § 1 p.p.s.a. i 147 § 1 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu tych przepisów, pomimo że zaskarżona uchwała była niewłaściwie uzasadniona, a przez to wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, w konsekwencji spowodowało to niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po czwarte, art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które dotyczyły naruszenia art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Po piąte, art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a i w związku z art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przez nieuzasadnione przyjęcie, że kwestia uzasadnienia uchwały organu to sprawa ze stosunku pracy i jako taka powinna zostać rozpoznana przez sąd pracy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez pozostawienie w obrocie prawnym aktu organu, którego uzasadnienie nie mieści się w granicach prawa, narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz dyskryminuje skarżącego w życiu politycznym. Po drugie, art. 45 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącego możliwości zaskarżenia aktu organu do sądu powszechnego, bowiem brak właściwego uzasadnienia uchwały uniemożliwia mu właściwe sformułowanie powództwa oraz przedstawienia okoliczności faktycznych na poparcie powództwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia burmistrza jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i w związku z tym podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym"), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu skargi należało zatem zbadać spełnienie warunków formalnych umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie, m.in. publicznoprawny charakter zaskarżonej uchwały. Tylko bowiem takie uchwały podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla burmistrza nie jest natomiast takim aktem, dotyczy bowiem sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca), a nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Prezydent jako pracownik samorządowy pozostaje w stosunku pracy. Odmienność jego sytuacji polega na tym, że stosunek pracy w jego przypadku nie jest nawiązywany na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. Wynagrodzenie otrzymuje w ramach tego stosunku pracy, nie zaś w ramach stosunku administracyjnego. O tego rodzaju kwalifikacji bezpośrednio przesądza treść art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym sprawy ze stosunku pracy w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega natomiast kontroli sądu powszechnego, co jednoznacznie wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12, z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1496/13 oraz z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 506/14. Stąd też zarzuty kasacyjne podniesione w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione. Przede wszystkim Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że skarga podlegała odrzuceniu. W związku z tym nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie dokonał właściwej kontroli aktu administracji publicznej, bowiem dopuszczalność takiej kontroli została wyłączona na podstawie cytowanych wyżej przepisów. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 141 § 1 i art. 166 p.p.s.a. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te w żadnym przypadku nie pozwalają na rozszerzenie zakresu kognicji sądów administracyjnych poza kognicję wynikającą z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 p.p.s.a., a do tego w istocie zmierza uzasadnienie powołanych podstaw kasacyjnych. Po drugie, skarżący upatruje dopuszczalności swojej skargi w naruszeniu przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Należy zatem wyjaśnić, że przepisy te nie znajdowały w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie uchwałodawcze nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Jego przebieg normują natomiast przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a także w tym przypadku ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto, nawet przyjęcie, że zaskarżona uchwała została błędnie czy też lakonicznie uzasadniona, nie uzasadnia przyjęcia, że może ona stanowić przedmiot skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasadnicze znaczenie dla określenia kognicji sądu administracyjnego w takim przypadku ma bowiem przedmiot uchwały, a nie jej ewentualne uchybienia. Ponadto, rozstrzygnięcie czy takie uchybienia miały miejsce oznaczałoby dokonanie kontroli zgodności uchwały z prawem, a jak już wyżej wskazano taka kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest w niniejszej sprawie dopuszczalna. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim dotyczyły naruszenia powyższych przepisów procedury administracyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP, bowiem rozstrzygnięcie Sądu I instancji w żaden sposób nie pozbawia skarżącego możliwości wystąpienia ze stosownym powództwem. Zgodnie bowiem z art. 1991 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 101) sąd cywilny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.