I OSK 533/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 861/13 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 861/13, po rozpoznaniu skargi W. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 3, art. 5 ust. 2, ust. 4, art. 16a, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), odmówił przyznania W. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, J. L. na okres od 1 czerwca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. Organ wskazał przy tym, że wnioskodawczyni podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innego tytułu (ubezpieczeniu w KRUS), a zatem nie spełnia ona wszystkich przesłanek warunkujących możliwość przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania W. S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że W. S. podlega jedynie ubezpieczeniu społecznemu rolników na swój wniosek (jako małżonka rolnika). Wskazana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania świadczenia była zatem niezasadna, gdyż wnioskodawczyni nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z innego tytułu. Mimo oczywiście błędnego uzasadnienia decyzja organu I instancji odpowiada jednak prawu. Świadczenie specjalne przysługuje wyłącznie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Z akt sprawy wynika zaś, że W. S. przed ustaleniem, że jej ojciec jest w znacznym stopniu niepełnosprawny, nie pracowała i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Niepełnosprawność w stopniu znacznym ojca strony orzeczona została w dniu [...] maja 2012 r. ze wskazaniem, że istnieje ona od dnia [...] kwietnia 2012 r. Tymczasem W. S. zatrudniona była w okresie od [...] kwietnia 1994 r. do [...] grudnia 1994 r. i od [...] stycznia 1995 r. do [...] sierpnia 2004 r. Później do dnia [...] kwietnia 2012 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. W jej przypadku nie zachodzi związek przyczynowy między koniecznością sprawowania opieki nad ojcem a rezygnacją z zatrudnienia, co wyklucza dopuszczalność przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] W. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że przed dniem 1 lipca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem. Świadczenie to było jej przyznane bezterminowo. Na skutek zmiany przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 ), zachowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Zmiana warunków nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uprawniających do ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego spowodowała, że została pozbawiona prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na niespełnienie nowych warunków wymaganych do przyznania tego świadczenia. Zdaniem skarżącej naruszono tym samym zasadę zaufania do państwa i prawa oraz zasadę ochrony praw nabytych wynikających z decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto niezasadnie wykluczono możliwość korzystania z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego tylko z tego powodu, że dana osoba przed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie zrezygnowała z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 861/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu, do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. Zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Natomiast w myśl art. 16a ust. 1 powołanej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). W ocenie Sądu, wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowana przez organ nie zasługuje na akceptację, gdyż jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przyjęty przez organ sposób interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Zastosowana przez organy wykładnia różnicuje potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest w istocie rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny. Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinien mieć decydujące znaczenie dla ustalenia prawa do świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Niezgodne z art. 32 Konstytucji RP są założenia, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: 1. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez Sąd, że osoba bez pracy podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w sposób prowadzący do niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a. na skutek błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, że zaskarżona decyzja narusza prawo z uwagi na sprzeczność przepisu art. 16a ustawy z zasadą równości, w odniesieniu do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, unormowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych; 3. art. 134 i art. 151 P.p.s.a. wobec naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego i procesowego, skutkującego uchyleniem obu decyzji; uchybienie art. 134 P.p.s.a. polega na wadliwym wyniku kontroli legalności zaskarżonych decyzji wobec naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w powiązaniu z błędną oceną stanu faktycznego, na którą wpływ miało zarzucane naruszenie przepisów prawa materialnego; 4. art. 141 § 4 i art. 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu decyzji w sposób naruszający zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść wyroku; wadliwą interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu i odmowy jego zastosowania wobec stwierdzenia sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP; 5. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie twierdzenia, że uchylone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego w sposób uprawniający do zastosowania art. 135 P.p.s.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w wyroku zawarto jedynie ocenę prawną co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania skargi, z uwagi na niewyjaśnienie, w jaki sposób ustalenie braku zatrudnienia osoby podejmującej się stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym ma wpływać na zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji stwierdzonego przez organy administracji braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem tej opieki. Jednocześnie wnoszący skargę kasacyjną organ wystąpił o rozważenie podjęcia uchwały: "Czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...) dotyczy osób pozostających beż zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki, gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy uprawnienie do zasiłku może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad o sobą niepełnosprawną w stopniu znacznym? Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezbędna jest zatem ocena prowadzonego przez Sąd I instancji postępowania pod kątem przesłanek nieważności, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W razie zaistnienia jednej z przesłanek, skutkujących stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu - niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - których w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia. Sąd administracyjny – co do zasady – orzeka w składzie trzech sędziów (art. 16 § 1 P.p.s.a.) i rozstrzyga sprawę wyrokiem (art. 132 P.p.s.a.). Sentencja wyroku jest sporządzana w końcowym stadium narady. Podpisuje ją cały skład sądu (art. 137 § 4 P.p.s.a.). Cały skład orzekający zobowiązany jest podpisać sentencję wyroku przed jego ogłoszeniem Jest to wymóg bezwzględny, który po ogłoszeniu wyroku nie może zostać skutecznie uzupełniony. Niepodpisanie sentencji chociażby przez jednego sędziego, który uczestniczył przy wydaniu wyroku, stanowi podstawę nieważności wyroku określoną w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie sentencja zaskarżonego wyroku została podpisana tylko przez jednego sędziego. Brak pod sentencją wymaganych podpisów wszystkich członków składu orzekającego uniemożliwia ocenę, że istotnie wszyscy sędziowie brali udział w wydaniu tego rozstrzygnięcia. Tym sam nie można stwierdzić, że skład sądu orzekającego był zgodny z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.