IV SA/Wa 1886/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Powiatu K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania Wicestarosty K. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], w zakresie obszaru podlegającego rekultywacji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. Agencja [...] w S. wystąpiła z wnioskiem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. o zmianę w trybie art. 154 kpa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., w zakresie zmiany obszaru podlegającego rekultywacji, wskazując, iż w dniu 21 stycznia 2011 r. protokołem zdawczo-odbiorczym przekazała Wojewodzie [..] nieruchomość o łącznej powierzchni 305,8014 ha (teren byłego lotniska wojskowego Z.), wraz z zanieczyszczoną substancjami ropopochodnymi działką nr [...] (przed podziałem [...]) z obrębu K. o powierzchni 188,7757 ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną na wniosek Agencji [...], uzgodnił sposób i zakres pierwszego etapu rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie byłego lotniska wojskowego w Z.. Decyzja ta została wydana m.in. na podstawie art. 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późń. zm.), który wskazuje, że obowiązany do rekultywacji powierzchni ziemi -władający zanieczyszczoną powierzchnią ziemi, powinien uzgodnić warunki rekultywacji z organem ochrony środowiska. Agencja [....] uznała, iż z uwagi na fakt zbycia w styczniu 2011 r. m.in. zanieczyszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody [...], który następnie, na podstawie umowy darowizny przekazał przedmiotową działkę na rzecz Powiatu K., nie będąc już dysponentem przedmiotowej nieruchomości [...] (nie będąc władającym zanieczyszczoną powierzchnią ziemi), nie może dokonywać sczerpywania wolnego produktu naftowego i rekultywacji gruntu na przedmiotowej działce. Agencja [...] przy piśmie z dnia 22 marca 2011 r. przesłała wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 17 marca 2011 r., z którego wynika, że władającym powierzchnią ziemi (właścicielem) m.in. na działce [...] jest Powiat K. a administratorem Powiatowy Zasób Nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. zmienił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w zakresie obszaru podlegającego rekultywacji. W odwołaniu od tej decyzji Wicestarosta K. podniósł zarzut, iż organ pierwszej instancji nie był uprawniony do uwzględnienia wniosku Agencji [...] o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., bowiem skarżący jako strona postępowania nie wyraził zgody na zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa. Ponadto organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 28 kpa poprzez wadliwe zawiadomienie strony - Powiatu K. na adres Starosty K. jako organu lub Starostwa Powiatowego jako jednostki organizacyjnej. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie poniósł, iż w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do treści art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ podniósł, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., sygn akt I OSK 1544/10, stwierdził, iż "Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to dotyczy bowiem praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną ostatecznej decyzji". Organ odwoławczy wskazał, iż Agencja [...] była jedyną stroną w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...]. Starosta K. nie brał udziału w tym postępowaniu. Natomiast zmiana wprowadzona skarżoną decyzją organu I instancji odnosi się wyłącznie do wyłączenia z obszaru podlegającego rekultywacji terenu byłego lotniska Wojskowego w Z., którego obecnym dysponentem jest Powiat K., gdyż w dniu 21 stycznia 2011 r. Agencja protokołem zdawczo-odbiorczym przekazała ww. nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody [...], który następnie, na podstawie umowy darowizny przekazał ją na rzecz Powiatu K.. Obowiązek rekultywacji wynikający z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. ciąży nadal na Agencji [...] w odniesieniu do zmniejszonej powierzchni obszaru wymagającego rekultywacji. Organ stwierdził, iż skoro przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone ta decyzją a mianowicie Agencja [...], nie zaś każdy, kto ma interes prawny (lub jego brak) w kwestii zmiany tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego Starosta K. nie jest stroną w rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, iż nie był stroną w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...]. Ponadto podmiot ten nie jest władającym obszarem, wskazanym w zaskarżonej decyzji (obszar podlegający rekultywacji, pozostaje we władaniu Agencji [...]), w związku z tym nie ma interesu prawnego w zakresie jego rekultywacji, określonej w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł Powiat K. reprezentowany przez Starostę K., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i z art. 155 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na zastosowaniu w sprawie art. 155 kpa i odmowie uznania Powiatu jako strony postępowania w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji,, wydane w oparciu o art. 106 Prawa ochrony środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że krąg podmiotów, które mają status strony w postępowaniu o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa nie zawsze pokrywać się musi z kręgiem stron pierwotnego postępowania administracyjnego. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 27 listopada 2000 r. sygn akt IV SA 816/99, lex nr 53385, jak też Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie z wyroku z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn akt II SA/Kr 1023/05. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do zagadnienia, czy Powiatowi K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 155 kpa w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] określającej na wniosek Agencji [...] sposób i zakres rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie byłego lotniska wojskowego w Z. dla terenu o powierzchni łącznej 399,75 ha. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2011r. na podstawie art. 155 kpa w zw. z art. 35 ust.2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz art. 102 i 106 Prawa Ochrony Środowiska, zmieniał na wniosek Agencji [...] powołaną powyżej decyzję Wojewody [...] w ten sposób, że zmniejszył poprzednią powierzchnię obszaru rekultywacji z 399,75 ha do 93,96 ha. Organ stwierdził, iż zmiana decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. podyktowana była tym, że właścicielem działki [...] o pow. 188,7757 ha, wchodzącej w skład gruntu o pow. 399, 75 ha, jest obecnie Starosta K., w związku z tym na Agencji [...] nie spoczywa już w świetle art. 102 ustawy Poś obowiązek rekultywacji gruntu na tej działce. W uzasadnieniu decyzji, w pkt 5, organ I instancji wskazał, iż art. 102 ust. 1 Poś stanowi, że władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi (...), jest obowiązany do przeprowadzenia ich rekultywacji. Powyższy obowiązek, jak stwierdził organ, płynie na władającego powierzchnia ziemi wprost z prawa materialnego i zobowiązuje go do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzgodnienie sposobu rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi ( art. 106 Poś.). Dalej w uzasadnieniu decyzji - pkt 6 - organ stwierdził, że skoro władającym działką [...], na której dotychczas prowadzona była rekultywacja etap pierwszy, jest Starosta K., to jest on, jak wskazano w pkt 5 obowiązany do wystąpienia RDOŚ ze stosownym wnioskiem o uzgodnienie sposobu rekultywacji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ odwoławczy w ogóle dokładnie przeanalizował treść decyzji organu pierwszej instancji, w przeciwnym razie nie uszło by jego uwadze, że decyzją tą został nałożony na Starostę K. obowiązek wystąpienia do RDOŚ ze stosownym wnioskiem o uzgodnienie rekultywacji działki nr [...], ze wskazaniem, że obowiązek ten obecnie spoczywa na nim jako na władającym tą działką. W tych warunkach, skoro decyzja organu pierwszej instancji stanowiła o obowiązkach Starosty K. w zakresie rekultywacji gruntu działki o pow. 188, 7757 ha, to przysługiwał mu przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa, tym samym przysługiwało prawo do skutecznego wniesienia odwołania. Zauważyć też wymaga, iż z treści decyzji z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że organ pierwszej instancji uznał Starostę Powiatu K. za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa, zatem winien on wyrazić swoje stanowisko co do zmiany przedmiotowej decyzji. Jednocześnie w pkt 2 uzasadnienia decyzji stwierdził, iż skoro Starosta K. nie brał udziału w postępowaniu uzgadniającym sposób rekultywacji, to jego stanowisko ( zgoda lub brak zgody) w sprawie zmiany decyzji, nie jest wiążące dla organu badającego przesłanki co do możliwości zmiany decyzji ostatecznej. Prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, że Starosta K. ( prawidłowo powinno być Powiat K.) jest stroną w postępowaniu o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, ze względu na jego interes prawny wynikający z posiadania tytułu własności do działki nr [...], która byłą objęta obowiązkiem rekultywacji na mocy decyzji Wojewody [...]. Skoro tak to Starosta K. jako reprezentujący powiat na zewnątrz, powinien złożyć oświadczenie co wniosku Agencji [...] o zmianę tej decyzji. Na marginesie rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż stanowisko to, wbrew poglądowi organu pierwszej instancji, jest dla organu wiążące. Trafnie strona skarżąca podniosła, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że weryfikacja w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej może nastąpić jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 kpa zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo i organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadanie czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji (tak: NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 816/99, lex nr 53385). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 1083/10, dostępny w internetowej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). W świetle poczynionych powyżej rozważań należało za zasadne uznać zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 i art. 155 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, albowiem Powiat K. jako posiadający tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] ma interes prawny w postępowaniu o zmianę decyzji Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2008 r. nr [...] w trybie określonym w 155 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.