IV SA/Po 966/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Dnia [...] czerwca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek R. O. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, L. O. Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – z powołaniem się na art. 15b i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.ś.r.") – odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że do wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, Wnioskodawczyni dołączyła m.in. zaświadczenie lekarskie z [...] marca 2013 r., z którego wynika, iż przebywała pod opieką medyczną od 28. tygodnia ciąży do porodu. Organ I Instancji wyjaśnił, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, po spełnieniu określonych wymogów. Jeden z nich – wymóg udokumentowania, że matka dziecka przebywała pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do dnia porodu (art. 15b ust. 5 u.ś.r.) – został zawieszony na mocy art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 50, poz. 301; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.03.2010 r.") do dnia 31 grudnia 2011 r. Do tego dnia zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługiwała po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży wykonane przez lekarza ginekologa lub położną. Od 01 stycznia 2012 r. zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu. Od opisanej decyzji odwołanie złożyła Wnioskodawczyni. Wyjaśniła, że nie pozostawała pod opieką lekarza od 10. tygodnia ciąży, ponieważ była leczona pod kątem innych chorób przez lekarza rodzinnego. Również badania okresowe w zakładzie pracy nie wykazały ciąży, dlatego do 28. tygodnia ciąży pracowała w systemie zmianowym. Oświadczyła, że nie była świadoma tego, iż jest w ciąży, a lekarze nie podejrzewali ciąży w jej wieku. Od chwili stwierdzenia ciąży w 28. tygodniu przebywała pod stałą opieką w szpitalu miejskim, a później w klinice, ponieważ stan zdrowia nie był stabilny. Wnioskodawczyni podkreśliła, że syn jest pierwszym dzieckiem, nigdy z mężem nie korzystali z żadnych funduszy państwowych i dlatego uważa, że dziecku należy się zapomoga. Odmienna decyzja jest dla niej krzywdząca. Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu SKO przytoczyło treść przepisów regulujących przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka oraz zaznaczyło, że kwestie wydawania zaświadczeń reguluje § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka, a także wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234. Organ II Instancji podkreślił, że od 01 stycznia 2012 r. należy stosować, jako bezwzględnie obowiązujące, regulacje art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. W ocenie SKO ustalony fakt zbyt późnego korzystania z opieki medycznej stanowił bezwzględną przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanej zapomogi. Podniesiona w odwołaniu okoliczność, że Wnioskodawczyni nie wiedziała, iż jest w ciąży, nie ma znaczenia dla sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. O. podkreśliła, że przepisy wskazywane przez SKO nie pasują do sytuacji, w której się ona znalazła. Skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu, podkreślając, że ma 41 lat, syn jest pierwszym dzieckiem, a wcześniej z mężem pogodzili się już z tym, iż pozostaną bezdzietni. Oświadczyła, że nie była świadoma ciąży i nawet nie przypuszczała tego faktu, gdyż w tamtym okresie zachodziły w jej organizmie zmiany, które były leczone przez lekarzy "w innym kierunku chorobowym". Skarżąca podkreśliła, że przechodziła również badania lekarskie w zakładzie pracy i wówczas też nie stwierdzono ciąży. Oceniła, że przepisy wskazane przez SKO dotyczą osoby, która może się do nich zastosować, podczas gdy ona nie miała takiej szansy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w wyżej zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać. Przy ich wydaniu doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), oraz naruszenia przepisów postępowania, które taki wpływ mieć mogło (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej Wnioskodawczyni przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka stanowił art. 15b ust. 5 u.ś.r., w myśl którego przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 zdanie pierwsze u.ś.r.). Warto w tym miejscu przybliżyć źródło i cel ustanowienia takiej restrykcyjnej regulacji. Otóż, przepisy art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. zostały dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych mocą ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 885 i nr 630 Sejmu VI kadencji; dostępne ze strony: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Innymi słowy, celem tej regulacji było m.in. wyeliminowanie właśnie takich sytuacji, do jakich doszło w przypadku Wnioskodawczyni, która nie będąc świadoma faktu bycia w ciąży do jej 28. tygodnia, przez cały ten okres pracowała w systemie zmianowym, nieświadoma, że mogło to zaszkodzić dziecku. Mając na uwadze przywołany cel (ratio legis) analizowanych przepisów art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. – a także wskazania współczesnej teorii wykładni, nakazującej każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych także na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych (zob. np. M. Zieliński, Iura novit curia a wykładnia prawa [w:] Prawo, język, logika, pod red. S. Lewandowskiego, H. Machińskiej i J. Petzla, Warszawa 2013, s. 296) – nie można w procesie wykładni tych przepisów poprzestać na wnioskach płynących z ich literalnego brzmienia. Mając powyższe na względzie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lipca 2013 r. (III SA/Gd 223/13; CBOSA), w którym podkreślono, że co prawda przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. i ustalaniu na jego podstawie prawa do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym jest zatem przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Z uwagi bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15b ust. 5 u.ś.r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wnioskodawczyni podnosi w odwołaniu i w skardze, że nie była świadoma faktu bycia w ciąży. Wcześniej nie mogła rozpoznać u siebie tego stanu, gdyż, jak stwierdziła, "w owym okresie zachodziły w moim organizmie zmiany, które były leczone przez lekarzy w innym kierunku chorobowym". Wobec powyższego należy uznać, że w opisanym stanie faktycznym, mając na względzie konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., rolą organów administracji było bliższe wyjaśnienie przyczyn tak późnego rozpoznania ciąży u Skarżącej – czy rzeczywiście były one związane ze specyficzną sytuacją zdrowotną Wnioskodawczyni i czy sytuacja ta była w istocie na tyle nietypowa, że mogła wpłynąć na niemożność bądź utrudnienie odpowiednio wczesnego (tj. przed upływem 10, tygodnia) rozpoznania ciąży przez Skarżącą. W świetle oświadczeń Skarżącej o byciu wówczas leczoną przez lekarzy innych specjalności oraz o przechodzeniu badań lekarskich (okresowych) w zakładzie pracy, konieczność wyjaśnienia tych okoliczności jest niezbędna. Oczywiście, weryfikacji wymaga również prawdziwość tych oświadczeń. W zaistniałej sytuacji organy powinny ustalić, czy w okresie pomiędzy zajściem przez Skarżącą w ciążę, a jej rozpoznaniem, Skarżąca faktycznie pozostawała pod opieką medyczną lekarzy innych specjalności (rodzinnego, medycyny pracy, innych specjalistów) i czy ewentualnie stwierdzone wówczas dolegliwości zdrowotne lub podjęty sposób ich leczenia mogły obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. W tym celu organy powinny w szczególności zwrócić się do Skarżącej o przedstawienie stosownych zaświadczeń dokumentujących fakt poddania Skarżącej w tamtym okresie wskazywanym przez nią badaniom i leczeniu, a także do lekarza-ginekologa sprawującego opiekę nad Skarżącą w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji oraz o udostępnienie w niezbędnym zakresie (kopii) dokumentacji medycznej – w miarę potrzeby przy aktywnym udziale lub za zgodą Wnioskodawczyni. Pomocne mogło również okazać się wypowiedzenie się przez lekarzy leczących Skarżącą w nieodległym czasie przed zajściem w ciążę oraz w okresie (nierozpoznanej) ciąży. Dopiero w oparciu o uzyskane informacje i dokumenty organy mogłyby ocenić, czy poddanie się przez Skarżącą opiece medycznej dopiero od 28. tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 15b ust. 5 u.ś.r., że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły. Na pewno jednak samego twierdzenia Skarżącej, że nie była świadoma tego, iż jest w ciąży, nie sposób poczytać za wystarczające usprawiedliwienie na gruncie art. 15b ust. 5 u.ś.r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy – poza uchybieniem o charakterze prawnomaterialnym, polegającym na błędnym ograniczeniu się do literalnej wykładni art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. – dopuściły się także naruszenia prawa procesowego, polegającego na nieprzeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i ocenę prawną, w pierwszej kolejności stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające. MZ