II OZ 109/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1805/13 zawieszające postępowanie w sprawie ze skargi R.T. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. R.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w części dotyczącej odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku biurowo-usługowego z częścią mieszkalną wraz z infrastrukturą wjazdem na działkę, drogę wewnętrzną i parkingami na działce A w Bibicach, w zakresie zadań rządowych służących realizacji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, których rozmieszczenie określono w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej jako "u.p.z.p."). Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 13 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 675/13, w analogicznej sprawie uchylił postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego. Sąd I instancji ustalił, że ww. wyrok zapadł na skutek rozpoznania skargi R.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymującego w mocy postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej na wniosek R.T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - usługowego z częścią mieszkalną na działce nr A w Bibicach wraz z infrastrukturą (w tym przyłączami: wodno-kanalizacyjnym, gazowym oraz elektrycznym) wjazdem na działkę, drogą wewnętrzną i parkingami (w części działki znajdującej się poza obszarem obowiązującego planu zagospodarowania). Powyższy wyrok nie jest prawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone postanowienie z dnia 13 grudnia 2013 r. uznał, iż niniejsze postępowanie zależy od wyniku toczącego się postępowania w ramach którego wydano nieprawomocny jeszcze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 675/13, albowiem oba postępowania obejmują m.in. tą samą kwestię - czy zasadna jest odmowa uzgodnienia z uwagi na zmieszczenie w wojewódzkim palnie zagospodarowania przestrzennego zadania - realizacji drogi S 7, na, którą rezerwę przewidziano w wygasłym planie miejscowym. Sąd I instancji stwierdził, iż stanowi to podstawę do zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju reprezentowany przez radcę prawnego. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie wynikające z błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zakończenie postępowania zainicjowanego skargą R.T. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., zależy od wyniku innego toczącego się postępowania, w ramach którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał nieprawomocny wyrok z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 675/13, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dotyczyło innego zakresu przedmiotowego, rozstrzyganego przez odrębny organ, co powoduje, iż w żadnym wypadku nie zaistniała w niniejszym postępowaniu okoliczność, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., na który to przepis błędnie powołał się Sąd I instancji uzasadniając skarżone postanowienie. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze kwestia warunków dopuszczalności zastosowania powyższego przepisu ujmowana jest jednolicie. Podnosi się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowadministracyjnym. Wtedy w sprawie sądowadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne, a więc sytuacja, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia występującego w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, uzasadniając celowość wstrzymania czynności w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańskiej, wyd. 2, s. 456 i nast.). Musi istnieć ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego, rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07, publ. CBOiS, https://cbois.nsa.gov.pl). Związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie może być jedynie pośredni (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 488). Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie stanowią natomiast uzasadnienia dla zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, dlatego nie będzie podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05, https://cbois.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt. 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 10) oraz z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 10a). Dokonując wykładni przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. należy wziąć pod uwagę również przepisy art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 tej ustawy i wówczas okazuje się, że przepisy te dotyczą zadań rządowych i zadań samorządowych o znaczeniu ponadlokalnym, służących realizacji inwestycji celu publicznego. Należy bowiem zauważyć, co słusznie podniesiono w zażaleniu, że postępowania w sprawach wydania uzgodnień wymaganych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. przez różne organy tj. wojewodę, marszałka województwa i starostę są postępowaniami odrębnymi, a wynik jednego z nich nie ma wpływu na rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniach prowadzonych przez pozostałe organy. Bowiem zarówno Wojewoda Małopolski, jak i Marszałek Województwa Małopolskiego posiadają odrębne kompetencje co do wydawania uzgodnień w trybie art. 53 u.p.z.p., a stanowisko tych organów nie musi być tożsame, gdyż wynika z odmiennego przedmiotu rozstrzygania tych organów. To, który z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 10 lub 10a u.p.z.p. będzie właściwy do dokonania uzgodnień na ich podstawie wynika z tego, czy dana inwestycja celu publicznego stanowi realizację zadania rządowego czy samorządowego. W dziedzinie zadań administracji publicznej istnieje bowiem wyraźny podział na zadania należące do sfery administracji rządowej i zadania należące do sfery administracji samorządowej. Ustawodawca wyraźnie zaakcentował tę dwoistość w treści art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy wymieniając organy uzgodnieniowe i używając alternatywy rozłącznej "albo" dla rozróżnienia rodzaju zadań, w zakresie których kompetencje uzgodnieniowe będą przysługiwały określonym organom - bądź to rządowym bądź samorządowym. Przepisy te należy tak rozumieć, że organem właściwym do dokonania uzgodnienia będzie ten organ należący do sfery administracji publicznej, do którego należą zadania służące realizacji danej inwestycji. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że zakresu działania wojewody nie można utożsamiać z zakresem, kompetencyjnym marszałka, skoro pierwszy z nich jest właściwy do dokonywania uzgodnień w zakresie działań rządowych, a drugi samorządowych. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 675/13, nie stanowi kwestii prejudycjalnej dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżone postanowienie.