I SA/Bd 899/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości W. P. (skarżący) wskazując na swoją trudną sytuację finansową, zły stan zdrowia (nadciśnienie tętnicze, miażdżycę tętniczą kończyn dolnych oraz chorobę nerek) wnioskiem z dnia [...]. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, emerytalne i fundusz pracy oraz umorzenie odsetek. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek, wskazując możliwość prowadzenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego i komornika sądowego oraz instytucję uznania administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, że występował o umorzenie odsetek za okres od [...] r. do [...]r. Nadmienił, że od [...] r. jest rozwiedziony i zniesiona jest wspólność majątkowa o czym poinformował dostarczając ksero stosownego dokumentu. ZUS natomiast przypisał mu żonę B. P., chociaż nie zna takiej osoby, ani nie jest ona jego krewną. Oświadczył, że utrzymuje się z zasiłków MOPR w T. i ponosi koszty utrzymania w wysokości [...] zł (faktury za energię elektryczną, blankiety opłat za czynsz oraz rozliczenie czynszu, wydatki na Internet i telewizję). Koszty utrzymania, które przekraczają dochody są możliwe do pokrycia, gdyż obcy ludzie lub znajomi pomagają skarżącemu w ich regulowaniu. Dodał, że nie wiedział, iż do wniosku umorzenie potrzebne będę rachunki z apteki oraz zaświadczenia stanie zdrowia. Wyjaśnił również, że nie posiada mieszkania własnościowego w N. Ch. o powierzchni [...] m2 we współwłasności z B. P. - Księga Wieczysta [...]. Podkreślił, że jest synem J. i E., a nie jak napisano to w decyzji - synem K. i I. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. odmawiającą umorzenia zaległości składkowych. W uzasadnieniu organ podniósł, że zobowiązany prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest rozwiedziony, rozwód nastąpił w dniu [...] r. Od tego samego dnia została zniesiona wspólność majątkowa. Skarżący jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie ma stałych dochodów oprócz okresowych zasiłków z MOPR w T. W związku z bieżącym utrzymaniem ponosi następujące koszty: czynsz [...] zł, energia [...] zł, koszty związane z leczeniem – [...] zł, internet i telewizja [...]zł. Organ wskazał, że miesięczny dochód przypadający na 1 członka rodziny w przypadku zobowiązanego wynosi około [...] zł (biorąc wskazany zasiłek okresowy). Łączna kwota miesięcznych wydatków wynosi około [...]zł netto. Zdaniem Zakładu, kwota wydatków znacznie przekracza kwotę osiąganego przez skarżącego dochodu. Organ podał, że strona nie posiada innych zobowiązań, ani nie posiada żadnych udziałów w firmach i przedsiębiorstwach. Nie posiada również żadnych ruchomości. Posiada natomiast nieruchomość, tj. mieszkanie spółdzielcze własnościowe położone przy ulicy P. [...] w T., o pow. [...] m2 - o wartości [...] zł (wymaga kapitalnego remontu - zniszczone). Organ zauważył, że skarżący nie przedłożył żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej jego stan zdrowia oraz nie przedłożył żadnych rachunków, które potwierdzałyby wydatki ponoszone na zakup leków. Dodatkowo zobowiązany oświadczył, że obecnie stara się o rentę chorobową, a w 2014 r. będzie starał się o emeryturę. Zakład podkreślił, że w stosunku do przedmiotowych zaległości obecnie nie ma prowadzonej egzekucji. W dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o umorzenie na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). Decyzją z dnia [...]r. określono kwoty, które będą podlegały umorzeniu po spełnieniu warunków ustawowych. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej u.s.u.s. W stosunku do skarżącego, jako osoby trzeciej odpowiedzialnej na mocy decyzji za długi spółki, Zakład prowadził egzekucję za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Organ wskazał, że z uwagi na złożony przez stronę wniosek o umorzenie na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. postępowanie egzekucyjne uległo zawieszeniu. Zauważył, że w przypadku zakończenia wyżej wskazanego postępowania, w razie braku ustawowych przesłanek do umorzenia, istnieje możliwość prowadzenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, zatem nie będzie znajdowało tu zastosowania zarówno art. 28 ust. 3 pkt 5, jak i pkt 6 u.s.u.s., bowiem nie będzie można też przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Również wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). Zakład wyjaśnił, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przez pomyłkę przypisano skarżącemu we współwłasności z B. P. mieszkanie w N. Ch. o pow. [...] m2. Jednakże zaznaczył, że zobowiązany posiada mieszkanie spółdzielcze własnościowe położone w T. przy ul. P. [...], o pow. [...] m2 o wartości [...] zł. ZUS podkreślił, że umorzenie odsetek za zwłokę następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. Organ rozpatrując ponownie sytuację materialną i zdrowotną skarżącego uznał, że uniemożliwia ona z pewnością jednorazową spłatę długu, wobec czego konkretyzuje się przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. Zakład podał, że z przedłożonych przez zobowiązanego dokumentów wynika, iż od wielu lat leczy się z powodu nadciśnienia tętniczego. Ponadto rozpoznano u niego nikotynizm, miażdżycę kończyn dolnych oraz przewlekłą chorobę nerek. Skarżący był również dwukrotnie hospitalizowany z powodu zawału serca (w [...] r. oraz w [...] r.). Obecnie stara się o rentę. Jednakże biorąc pod uwagę możliwość prowadzenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, a także możliwość zabezpieczenia dochłodzonych należności poprzez wpis do hipoteki na ujawnionej nieruchomości oraz instytucję uznania administracyjnego ZUS odmówił umorzenia należności składkowych. W skardze do Sądu strona ponownie zauważyła, że wnosiła o rozłożenie na raty nieuregulowanych składek ZUS za okres od [...]. do [...]. i odstąpienie od naliczania odsetek od dnia zakończenia działalności oraz umorzenie wszystkich odsetek. Zarzuciła, że w decyzjach wydanych przez ZUS nie wspomniano o możliwości i wyrażeniu zgody na płacenie w ratach. Ponownie opisała swoją sytuację zdrowotną i majątkową. Podniosła, że przez nieuwagę działalność gospodarczą wyrejestrowała dopiero w dniu [...]., pomimo iż od [...]. już jej nie prowadziła. Skarżący podał, że utrzymuje się z zasiłków okresowych otrzymywanych z MOPR w T. Wyjaśnił, że nie ma innych źródeł dochodu, pomimo usilnych starań o znalezienie pracy. Oświadczył, że korzysta z pomocy obcych ludzi, którzy dają mu coś do jedzenia. Wskazał, że nie posiada żadnych udziałów w firmach. Zamieszkuje w mieszkaniu o powierzchni [...] m2, które wymaga kapitalnego remontu. Strona zauważyła, że nie może otrzymać renty, do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego, gdyż brakuje jej kilka lat pracy. Podniosła, że prowadziła jednoosobową działalność gospodarczą, a nie jak twierdzi ZUS w formie spółki. Zaznaczyła, że wykazała dobrą wolę w opłaceniu składek, ponieważ prosiła o rozłożenie zaległości na raty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...]. skarżący wniósł o usprawiedliwienie nieobecności na rozprawie w dniu [...]. z powodu choroby i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy umorzenia odsetek za zwłokę od nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., II GSK 472/07). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Zasada bezstronności stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych, prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności, rozumiejąc przez to działania obiektywne, uzasadnione tylko relewantnymi dla sprawy okolicznościami (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.). Zasadę bezstronności wyraża art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Także Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. też uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., IIGPS 2/06 oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r., I GSP 2/12). Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy, nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę, a w świetle stawianych zarzutów będzie niejako "sędzią" we własnej sprawie. Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby więc rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1164/10). W piśmiennictwie przyjmuje się na przykład, że pracownik, który przygotowywał projekt rozstrzygnięcia dla piastuna funkcji organu administracji załatwiającego sprawę w pierwszej instancji, co najmniej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007/3/137). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w T. – W. S. znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: Inspektora – J. K., Kierownika Referatu Ulg i Umorzeń A. J. i Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów – J. Sz. Ponadto podpis J. Sz. widnieje na piśmie z dnia [...] r. (k. 5 akt administracyjnych). Nie budzi zatem wątpliwości, że J. Sz. brała udział w wydaniu pierwszej decyzji. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] r. Decyzja z dnia [...] r. została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. – B. P. Obok tego podpisu na decyzji widnieje odcisk pieczęci podpis Referenta – K. K. oraz Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów – J. Sz. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, którzy uczestniczył w wydaniu pierwszej decyzji, tj. J. Sz. Jest to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Analizując bowiem jej uzasadnienie należy dojść do wniosku, iż jest ono sporządzone według jakiegoś ogólnego wzorca z pominięciem indywidualnych szczególnych okoliczności dotyczących tak osoby skarżącego, jak i jego żądań zawartych we wniosku z dnia [...]. We wniosku tym skarżący zwrócił się przede wszystkim o rozłożenie na raty oraz o umorzenie odsetek od należności głównej z tytułu składek. Organ w zaskarżonej decyzji z własnej inicjatywy rozpoznał sprawę jako z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek przytaczając w uzasadnieniu głównie przepisy prawa oraz okoliczności stanu faktycznego nie dotyczące osoby skarżącego; nie wspominając przy tym nic, w jaki sposób został załatwiony wniosek skarżącego o rozłożenie należności na raty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób został załatwiony wniosek skarżącego o rozłożenie należności na raty. Po drugie, organ ponownie rozpoznając sprawę winien ograniczyć się do rozważenia możliwości umorzenia odsetek od należności głównej biorąc pod uwagę okoliczności odnoszące się do osoby skarżącego związane z jego stanem majątkowym i zdrowotnym. Zdaniem Sądu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., wbrew poglądom organu, stanowi materialnoprawną podstawę do umorzenia również tylko samych odsetek za zwłokę. Użyty w treści przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek" z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. dotyczy należności z tytułu składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej (por. wyroki WSA z dnia 9.07.2008r. sygn. akt V SA/Wa 457/08 i z dnia 26.01.2009r. sygn. akt V SA/Wa 1947/08, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 orzekł jak w wyroku.