II OSK 915/14

Dnia 23 kwietnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Usług Komunalnych w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Zakładu Usług Komunalnych w S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 291/13 postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Zakładu Usług Komunalnych w S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem tegoż Sądu z dnia 13 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 291/13. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 291/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Rady Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...]. W dniu 26 września 2013 r. Zakład Usług Komunalnych w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r. Jako podstawę żądania wskazano przesłankę wynikającą z art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. nieważność postępowania, albowiem Zakład Usług Komunalnych w S., na skutek naruszenia przepisów prawa, nie był w sprawie reprezentowany, chociaż powinien być uznany za stronę. Wniesiono o stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie spornego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. We wniosku podniesiono, że o tym, że Zakład Usług Komunalnych powinien być stroną postępowania administracyjnego (nadzorczego), świadczą twierdzenia Wojewody, który przyjął wniosek Zakładu Usług Komunalnych o zawieszenie postępowania, choć go nie rozpatrzył. W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył art. 33 § 1 p.p.s.a., przyjmując, że Zakład Usług Komunalnych w S. nie miał statusu strony w postępowaniu nadzorczym. W ocenie strony skarżącej twierdzenie o braku posiadania statusu strony jest całkowicie chybione, jeśli weźmie się pod uwagę, że na mocy uchwały kwestionowanej przez organ nadzoru, Zakład Usług Komunalnych stał się podmiotem obowiązanym do prowadzenia pewnej kategorii spraw gminy (sprawy "śmieciowe"). Jeżeli uchwała została skierowana do konkretnego adresata, to taki adresat ma interes prawny w toku postępowania i interes ten nie był przez Wojewodę kwestionowany. Dalej idące skutki ma jednak, w ocenie skarżącego Zakładu, uchybienie Sądu, który w ogóle nie dopuścił Zakładu Usług Komunalnych do udziału w postępowaniu sądowym. Podano, że obecnie skarżący Zakład domaga się wznowienia postępowania z powodu jego nieważności, powołując się na treść przepisu art. 33 § 1 p.p.s.a. W zakresie wniosku o zmianę wyroku podano, że Wojewoda prowadząc postępowanie nadzorcze dopuścił się rażącego uchybienia, nierozpoznając wniosków Zakładu Usług Komunalnych w S. zawartych w piśmie do niego skierowanym, a były to wnioski, których nawet negatywne załatwienie umożliwiało złożenie zażalenia. Orzeczenie nadzorcze było więc przedwczesne i powinno zostać uchylone. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odrzucając skargę, stwierdził, że przedmiotowa skarga o wznowienie postępowania sądowego pochodzi od podmiotu, który nie posiada legitymacji do jej wniesienia. W ocenie Sądu, w postępowaniu ze skargi jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygniecie nadzorcze organu nadzoru stronami są: jednostka samorządu terytorialnego (a w istocie ten organ jednostki samorządu terytorialnego, którego akt podlegał unieważnieniu w postępowaniu nadzorczym) oraz organ nadzoru. Innych stron nie ma. Ponadto Zakład nie posiada interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi Rady Gminy na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody. Zakład jest bowiem gminną jednostką organizacyjną wykonującą zadania gminy, a nie zadania własne. Zakład nie ma żadnych zadań własnych i jego powołanie było uzasadnione koniecznością zapewnienia wykonywania publicznych zadań samorządowych w formie komunalnego zakładu budżetowego. Także żaden przepis prawa materialnego (administracyjnego) czy prawa cywilnego nie stanowi w tej sprawie dla Zakładu podstawy dla wywiedzenia istnienia po jej stronie interesu prawnego. W postępowaniu nadzorczym uchwała nie dotyczy też żadnych praw bądź obowiązków jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie dokonuje się oceny legalności wydanych aktów prawnych. Tym samym żadna samorządowa jednostka organizacyjna nie ma własnego interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu nadzorczym, ponieważ taki interes po jej stronie nie występuje. Skoro tak, to i samorządowa jednostka organizacyjna nie mogła mieć pozycji strony w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą Rady Gminy S. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...]. Tym samym Zakład nie może skutecznie wnieść skargi (wniosku) o wznowienie postępowania sądowego w tej sprawie. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podniósł, że błędnie Zakład interpretuje, jak się wydaje, uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], jako akt prawa miejscowego. Wprawdzie sam Zakład nie posłużył się pojęciem "akt prawa miejscowego", ale stwierdził we wniosku, że ta uchwała została skierowana do konkretnego adresata i w związku z tym adresat ten (czyli Zakład) ma własny interes prawny w skarżeniu rozstrzygnięć dotyczących tejże uchwały. Powołana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego i nie mogła tworzyć żadnych uprawnień dla jego adresata. Uchwała ta, jak już to podkreślono, wskazała jedynie sposób wykonywania zadań Gminy i nawet przekazanie danego zadania do wykonywania samorządowej jednostce organizacyjnej nie oznacza, że nie jest to nadal zadanie gminy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przypadku, gdy skargę o wznowienie postępowania wnosi podmiot nie mający przymiotu strony, jest to wystarczająca przesłanka do odrzucenia takiej skargi (wniosku), bez potrzeby dodatkowego ustalania, czy sama skarga została wniesiona w terminie trzech miesięcy od chwili, w której strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy (art. 277 p.p.s.a.). Skoro w tej sprawie Zakład Usług Komunalnych w S. nie jest stroną, to także nie ma podstaw do ustalania zachowania ww. terminu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 281 w związku z art. 272 pkt 2 oraz w związku z art. 276 na podstawie art. 33 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożył Zakład Usług Komunalnych w S., wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wznowienie postępowania, względnie uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 271 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ w toku postępowania przed Sądem I instancji udział skarżącego w toku postępowania administracyjnego został nie tylko wykazany, ale i przyznany przez przeciwnika procesowego; - art. 135 p.p.s.a., ponieważ skoro skarżący jest w istocie gminą to jego oświadczenia procesowe w postępowaniu administracyjnym winny były zostać potraktowane jako czynności samej gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w stosunku do Zakładu Usług Komunalnych w S. nie zachodzi przesłanka z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Zakład Usług Komunalnych w S. nie mógł zostać uznany za stronę w postępowaniu przed Sądem I instancji, albowiem stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). W świetle dyspozycji tego przepisu nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mógł wnieść inny podmiot niż gmina lub związek międzygminny. Z tego względu Zakład Usług Komunalnych w S. jako jednostka budżetowa Gminy S. nie mogła zostać uznana za stronę postępowania sądowoadministracyjnego na akt nadzoru Wojewody. Nie oznacza to, że dyrektor tej jednostki nie mógłby skutecznie reprezentować Gminy na podstawie stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez Wójta Gminy. Jest to jednak inna kwestia, która nie mogła decydować o istnieniu legitymacji procesowej Zakładu Usług Komunalnych w S. jako strony postępowania sądowoadministracyjnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie istnieje przepis prawa, który dawałby podstawę do uznania legitymacji procesowej Zakładowi Usług Komunalnych w S. do bycia stroną postępowania sądowoadministracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...]. Oceny tej nie zmienia fakt złożenia w trakcie postępowania nadzorczego przez Zakład Usług Komunalnych w S. wniosku o zawieszenie postępowania. Okoliczność ta nie decyduje bowiem o pojawieniu się bądź przyznaniu przymiotu strony. Jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej taki wniosek powinien być potraktowany ewentualnie jako wniosek samej Gminy. Poza tym fakt nierozpoznania przez organ nadzoru takiego wniosku nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 271-274 p.p.s.a. przesłanek warunkujących wznowienie postępowania. W tym kontekście zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego przedmiotem oceny Sądu I instancji nie mogły być ewentualne wady postępowania, lecz to czy zaistniała podstawa do wznowienia postępowania przewidziana w art. 271 pkt 2 p.p.s.a., związana z tym czy Zakład Usług Komunalnych w S. powinien być stroną postępowania w sprawie dotyczącej zaskarżenia przez Radę Gminy S. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...]. Sąd zasadnie też stwierdził, że o wystąpieniu w niniejszej sprawie przesłanki z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje treść ww. uchwały. To, że skarżący kasacyjnie Zakład miał być faktycznym wykonawcą zadań własnych Gminy S., nie przemawia za przyznaniem mu interesu prawnego, warunkującego do bycia stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Wynika to z tego, że istotą postępowania nadzorczego jest ocena legalności podjętej przez organ gminy uchwały, a nie to czy kontrolowana uchwała przyznawała jakiemuś podmiotowi określone prawa i obowiązki, przy czym i tak w niniejszej sprawie trudno w ogóle uznać, że przedmiotowa uchwała dotyczyła praw i obowiązków Zakładu Usług Komunalnych w S. wynikających z przepisów prawa. Zakład ten miał być wyłącznie wykonawcą tej uchwały, celem zagwarantowania realizacji zadań własnych gminy, wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.