I OSK 477/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1880/13 o odrzuceniu skargi D. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1880/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż D. P. w dniu 1 lipca 2013 r. złożył drogą elektroniczną wniosek do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej o pytaniach egzaminacyjnych dla kandydatów ubiegających się uprawnienia do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych użytych w czerwcu 2013 r. Jednocześnie wniósł o doręczanie mu korespondencji w postępowaniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej w trybie art. 391 k.p.a. Minister Finansów w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej. D. P. złożył drogą elektroniczną wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponawiając wniosek w trybie art. 391 k.p.a. Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej. Decyzję doręczył wnioskodawcy za pośrednictwem poczty w dniu 4 września 2013 r. Na powyższą decyzję D. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na pominięcie przez organ wniosku skarżącego, skierowanego w trybie art. 391 k.p.a. o doręczanie mu korespondencji drogą elektroniczną i przesłanie mu papierowej wersji decyzji. W dniu 25 października 2013 r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym zmienił swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o odrzucenie swojej skargi z dnia 9 września 2013 r., jako przedwcześnie złożonej, podnosząc, że zaskarżona przez niego decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albowiem nie została prawidłowo doręczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę powołał się na art. 391 k.p.a. i stwierdził, że przepis ten wprowadza kwalifikowaną formę doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Obwarowuje jednak ten sposób doręczenia warunkiem wystąpienia przez stronę lub innego uczestnika postępowania z wnioskiem o doręczanie pism drogą elektroniczną lub wyrażenia przez te podmioty zgody na taką formę doręczania. Skarżący zarówno we wniosku wszczynającym postępowanie przed Ministrem Finansów, jak i w jego trakcie złożył wniosek o doręczanie mu korespondencji w sprawie drogą elektroniczną, powołując się na art. 391 k.p.a., spełnił więc przesłankę wynikającą z powołanego przepisu. Pomimo tego organ administracji obie wydane w postępowaniu decyzje doręczył mu wyłącznie za pośrednictwem poczty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 923/13 w którym stwierdzono, że "użycie zwrotu "wystąpił o doręczenie" oznacza konieczność złożenia przez stronę odrębnego żądania, przy czym może to nastąpić w podaniu wszczynającym postępowanie, jak również na każdym innym etapie toczącego się postępowania. Organ prowadzący postępowanie jest związany oświadczeniem uczestnika od momentu jego otrzymania. Doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie "tradycyjne", stąd niedopuszczalne jest doręczenie dokumentu równocześnie w postaci zarówno papierowej, jak i elektronicznej". Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. IV SA/Wa 1042/12 podniesiono, że "z aktualnego brzmienia art. 39¹ § 1 k.p.a. wynika, że organ jest obowiązany doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy o to wystąpiła strona oraz gdy organ poinformował o tym stronę lub uczestnika postępowania (art. 46 § 4 pkt 1), a ten wyraził zgodę na taką formę doręczania. Organ zatem związany jest wnioskiem pełnomocnika skarżącego o doręczanie pism w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Kwestia ta nie zależy od uznania organu administracji publicznej, jak było w poprzednim stanie prawnym (doręczenie może nastąpić), sprzed zmiany, która weszła w życie z dniem 17 czerwca 2010 r.". Zwrócono także uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2013 r., sygn. I OSK 1623/13, w którym stwierdzono, że "zgodnie z treścią art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r. poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Oznacza to, że sprawy należy załatwiać w jednej z dwóch form przewidzianych w tym przepisie, a mianowicie w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego. Forma dokumentu elektronicznego nie stanowi przy tym odmiany formy pisemnej, lecz jest odrębną od pisemnej formą załatwiania spraw. Zgodnie z treścią art. 39 i 391 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) w postępowaniu administracyjnym pisma mogą być doręczane albo drogą tradycyjną, czyli za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (art. 39), albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków (art. 391). W poprzednim stanie prawnym (art. 391 k.p.a. wszedł w życie z dniem 21 listopada 2005 r., obecne brzmienie otrzymał na mocy ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 40, poz. 230) doręczenie mogło nastąpić w drodze elektronicznej ("doręczenie może nastąpić"), a zatem od uznania organu administracji publicznej zależało, czy doręczać stronie korespondencję za pomocą tych środków. Obecnie zgodnie z nowym brzmieniem powołanego przepisu przyjąć należy, że wybór sposobu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym należy do strony." W tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że Minister Finansów uchybił normie art. 391 k.p.a., co skutkowało nieskutecznym doręczeniem decyzji stronie postępowania, w konsekwencji czego nie weszła ona do obrotu prawnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Minister Finansów, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalna jest skarga na decyzję administracyjną doręczoną w trybie art. 39 k.p.a., w sytuacji gdy strona w toku postępowania przed organem administracji publicznej złożyła wniosek o doręczanie pism w trybie art. 391 § 1 k.p.a., jako na decyzję, która nie weszła do obrotu prawnego, które to ustalenie miało wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy w ocenie skarżącego, doręczenie stronie decyzji w trybie art. 39 k.p.a. (pomimo złożonego przez nią wniosku o doręczanie pism w trybie art. 391 § 1 k.p.a.) jest równoznaczne z wejściem decyzji do obrotu prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, ze zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo 2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. Zgodnie ze znowelizowaną w roku 2010 r. treścią tego przepisu zastosowanie środków komunikacji elektronicznej uzależnione jest od woli osoby, której doręczany jest dokument (uczestnika postępowania administracyjnego). Warunkiem jest zaakceptowanie przez uczestnika tego sposobu doręczania. Akceptacja uczestnika może przybrać formę wystąpienia do organu administracji publicznej lub też wyrażenia zgody. Warunek wystąpienia do organu należy rozumieć jako żądanie uczestnika wobec organu administracji publicznej określonego zachowania się tego organu. Użycie zwrotu "wystąpił o doręczenie" oznacza konieczność złożenia przez stronę odrębnego żądania, przy czym może to nastąpić w podaniu wszczynającym postępowanie, jak również na każdym innym etapie toczącego się postępowania. Organ prowadzący postępowanie jest związany oświadczeniem uczestnika od momentu jego otrzymania. Doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie "tradycyjne", stąd niedopuszczalne jest doręczenie dokumentu równocześnie w postaci papierowej, jak i elektronicznej. Taki wniosek wynika z treści art. 46 § 3 k.p.a., który przewiduje kolejność sposobów doręczania: najpierw elektroniczne (jeżeli uczestnik złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 391 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności w tradycyjnej formie, jednakże tylko w przypadku braku skuteczności doręczenia elektronicznego. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 1 lipca 2013 r. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz o doręczanie korespondencji w sprawie wyłącznie drogą elektroniczną. Wniosek o doręczanie korespondencji w trybie art. 391 § 1 k.p.a. został ponowiony przez D. P. w dniu 19 sierpnia 2013 r. Organ zatem związany był wnioskiem strony o doręczanie pism w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej a kwestia ta nie zależała od uznania organu administracji publicznej. Organ, pomimo związania, nie ustosunkował się w toku postępowania do wniosków skarżącego a w konsekwencji doręczył decyzję z dnia [...] września 2013 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez pocztę, tj. w trybie art. 39 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doręczenie to było nieskuteczne i nie wywołało skutku prawnego w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ mógł bowiem dokonać doręczenia za pośrednictwem poczty dopiero w razie nieotrzymania, w terminie 7 dni od dnia wysłania decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, potwierdzenia jej doręczenia (art. 46 § 3 k.p.a.). W aktach sprawy brak jest dowodu, że organ podjął nieskuteczną próbę doręczenia stronie decyzji z dnia [...] września 2013 r. drogą elektroniczną, co dopiero upoważniłoby do doręczenia decyzji drogą pocztową. W aktach sprawy brak jest również dowodu, że organ napotkał na trudne do usunięcia problemy, które uniemożliwiały mu dostarczenie korespondencji w ten sposób (np. długotrwała awaria systemu informatycznego, brak możliwości technicznych). Skoro zatem D. P. wniósł skargę na decyzję, która nie weszła do obrotu prawnego, to zasadnie Sąd I instancji uznał, że jest ona przedwczesna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a.