V SA/Wa 2505/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. J. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. na informację zawartą w piśmie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych; 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz R. J. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W związku z wnioskiem "[...]" R. J. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą – J. (dalej Skarżący), M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej MJWPU) pismem z dnia [...].09.2013 r. poinformowała, że wniosek został odrzucony, albowiem nie spełnia kryterium formalnego nr 10 Zgodność z Regulaminem Konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK, przyjętego przez Komitet Monitorujący PRO WM uchwałą nr 2/13 z 18.04.2013 r. W dalszej części wskazano, że Skarżący złożył w dniu [...].09.2013 r. uzupełnienie do wniosku o dofinansowanie projektu sporządzone na formularzu w trybie roboczym, wobec czego przedłożona dokumentacja jest niezgodna z § 2 pkt 18 Regulaminu Konkursu. 2. W dniu [...].10.2013 r. Skarżący złożył protest, w którym wskazał, że: a) dokonał wszystkich wskazanych przez MJWPU zmian w systemie MEWA i dokonał ich przesłania w systemie; b) przesłana papierowa wersja wniosku (pomimo opatrzenia "formularz w trybie roboczym") jest całkowicie tożsama z wersją wniosku wydrukowaną z folderu "Korespondencja wysłana", co potwierdza tożsama suma kontrolna obu dokumentów; c) w myśl § 9 pkt 9 Regulaminu zarzut naruszenia kryterium "Zgodność z Regulaminem Konkursu" nie jest objęty powyższym konkursem w zakresie tego przepisu, a zatem zarzucane Skarżącemu działanie nie ma charakteru błędu formalnego, a sprowadza się jedynie do odmiennego technicznego sposobu wydrukowania dokumentu, co pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na jego zawartość; d) za uchybienie proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy Skarżący uznaje brak możliwości bieżącego i sprawnego kontaktu z MJWPU i ustalenia możliwych granic uzupełnienia wniosku; W efekcie – w wyniku bardzo napiętej i nerwowej sytuacji – doszło do wydrukowania papierowej wersji uzupełnionego wniosku z innej zakładki systemu MEWA niż "Korespondencja wysłana". Do protestu załączono między innymi wniosek o dofinansowanie z systemu MEWA z zakładki "Korespondencja wysłana". 3. Pismem z dnia [...].10.2013 r. MJWPU poinformowała Skarżącego, że protest nie został uwzględniony. Powołując się na § 9 Regulaminu wskazano, że: a) papierową wersję poprawionego wniosku należało dostarczyć do Punktu Przyjmowania Wniosku, który winien być wydrukowany z zakładki "Korespondencja wysłana". Na tę formę realizacji wezwania do usunięcia braków zwrócono wyraźnie w piśmie z dnia 30.08.2013 r.; b) ustęp 9 tego przepisu nie stanowi katalogu zamkniętego, a zatem "nie została zamknięta możliwość stwierdzenia niezgodności z Regulaminem Konkursu na podstawie innych przyczyn"; Wreszcie – in fine – zauważono, że wniosek o dofinansowanie, to zgodnie z § 2 pkt 18 Regulaminu "dokument przygotowany przez wnioskodawcę (...), wydrukowany z folderu "Korespondencja wysłana" z systemu MEWA". 4. W skardze zarzucono: 1. naruszenie kryteriów formalnych wyboru finansowych operacji poprzez uznanie, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 10 Zgodność z Regulaminem konkursu (...) podczas gdy wniosek w formie papierowej przesłany przez skarżącego do MJWPU w dniu 16 września 2013 r. zawierający adnotację "Formularz w trybie roboczym" nie był wnioskiem pierwotnie złożonym przez skarżącego, a stanowił jedynie jego uzupełnienie, ponadto zawierał identyczną treść jak wniosek wydrukowany z folderu "Korespondencja wysłana" z systemu MEWA, co potwierdza m.in. tożsama suma kontrolna obydwu dokumentów; 2. naruszenie zasad Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 – 2013 (dalej jako: "Procedura odwoławcza"), tj.: a) § 11 ust. 3, zgodnie z którym "MJWPU jest związana zakresem protestu – rozpatruje tylko i wyłącznie te zarzuty, które zostały wskazane w proteście", b) § 12 ust. 3, zgodnie z którym "Przy rozpatrywaniu protestu MJWPU bada w szczególności kwestie proceduralne – prawidłowość przeprowadzenia samej oceny, nieuwzględnienia przez oceniającego treści wniosku i załączników, brak uzasadnień oceny lub punktacji, błędnego zsumowania punktów", co skutkowało nieuwzględnieniem przez MJWPU protestu; 3. naruszenie Regulaminu konkursu dla mikro o małych przedsiębiorstw, Działanie 1.5 "Rozwój przedsiębiorczości" w szczególności zaś § 2 pkt 18 i § 9 ust. 3-8 tego regulaminu, co skutkowało odrzuceniem wniosku skarżącego i nieuwzględnieniem jego protestu. Wobec powyższego Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Skarga zasługuje na uwzględnienie. II. Bezsporne jest w sprawie, że: a) wniosek o dofinansowanie projektu "Zakup chromatografu gazowego z detektorem i komputerem" został złożony we właściwej kompletnej postaci; b) w efekcie żądań sformułowanych przez MJWPU w piśmie z dnia [...].08.2013 r. – co do uzupełnienia wniosku - Skarżący złożył w dniu 16.09.2013 r. wadliwe uzupełnienie sporządzone na formularzu w trybie roboczym i poprawne w trybie elektronicznym. III. W ocenie Sądu dokonane przez MJWPU ustalenia i wynikające stąd konsekwencje są zbyt pochopne i nie zasługują na akceptację. Po pierwsze, w piśmie z dnia [...].09.2013 r. MJWPU wskazała tylko jeden przepis Regulaminu, a mianowicie treść § 2 pkt 18, która to regulacja definiuje pojęcie "wniosku o dofinansowanie"; ta norma w żaden sposób nie daje podstaw do jego odrzucenia. Zdaniem Sądu, Organ powinien wskazać konkretny przepis, który na takie rozstrzygnięcie pozwala, co pozwoliłoby Skarżącemu na precyzyjne sformułowanie protestu. Po drugie, zgodzić należy się ze Skarżącym, iż w piśmie z dnia [...].10.2013 r. próżno doszukiwać się kompletnej oceny argumentacji podniesionej w proteście, w szczególności ani jednym zdaniem nie odniesiono się do kwestii opisanej w p-kcie 2 d) niniejszego uzasadnienia. Być może nie jest to argument istotny ale oczekiwać należy, że zostanie to wykazane w stanowisku MJWPU, a Sąd będzie to – w przypadku negatywnego stanowiska, po wniesieniu ponownie skargi – mógł ocenić. Po trzecie, już w piśmie z dnia [...].09.2013 r. MJWPU winna wskazać na treść § 9 ust. 3 Regulaminu, że wnioskodawca winien wprowadzić poprawki do elektronicznej formy wniosku, udostępnionej w systemie MEWA, po czym elektroniczną wersję wniosku należało wysłać za pośrednictwem tego systemu, a wydrukowany z zakładki "Korespondencja wysłana" wniosek o dofinansowanie dostarczyć do Punktu Przyjmowania wniosków. W ocenie Sądu brak ten (vide podkreślenie) – stosownie do treści § 9 ust. 9 Regulaminu – mógł być przedmiotem oceny dokonywanej przez MJWPU, do czego upoważnia użyte w przepisie określenie "w szczególności". Bezsprzecznie należało od Skarżącego oczekiwać, że wersja papierowa – elektroniczna była przecież prawidłowa – będzie wydrukowana z zakładki "Korespondencja wysłana". Skoro jednak wersja elektroniczna i wadliwa papierowa były identyczne – co można było stwierdzić porównując je – to brak było podstaw aby protestu nie uwzględnić. Takie stanowisko jest wyrazem bezrefleksyjnego i biurokratycznego załatwiania spraw, co pozostaje w sprzeczności z ideą nadrzędności treści merytorycznej nad względami formalnymi. Zachowanie procedur nie może być celem nadrzędnym, kiedy uchybienia formalne są z grupy tzw. trzeciorzędnych i przesłaniać ideę jakiej służy wszczęte przed MJWPU postępowanie. IV. Warto również wskazać, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20.11.2009 r., II GSK 907/09: "Działania organów administracji publicznej podejmowane na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mają być zatem zgodne z prawem powszechnie obowiązującym (Konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami) i sąd administracyjny kontroluje ich zgodność z prawem pochodzącym z tak określonych źródeł prawa. Ustawa z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno- gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju omawiany rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (...). Wydane przez instytucję zarządzającą regulacje prawne niższego rzędu (instrukcje wypełnienia wniosku, załączniki do tych instrukcji zawierające wyjaśnienia dotyczące załączników do wniosku o dofinansowanie) mające zapewnić prawidłowe złożenie wniosku, a co za tym idzie – osiągnięcie wyżej wskazanych celów ustawowych, tj. sprawne i rzetelne przeprowadzenie konkursu, nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Instrukcja wypełnienia wniosku oraz zawarte w załączniku do niej wyjaśnienia w zakresie wypełnienia załączników do wniosku mają stanowić wyłącznie ułatwienie dla organu i uczestników konkursu i są dla nich wiążące tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do realizacji zasad konkursu. Nie chodzi bowiem o zgromadzenie przez instytucję zarządzającą dokumentacji wymienionej w instrukcji do wypełnienia wniosku oraz w wyjaśnieniach dotyczących sposobu wypełnienia załączników do wniosku, lecz o zgromadzenie danych określonych w regulaminie konkursu, niezbędnych do oceny zgłoszenia. Jest oczywiste, że instrukcje i załączniki do instrukcji mogą być dla uczestników konkursu pomocne do wywiązania się z obowiązku przedstawienia dokumentacji koniecznej do oceny ich projektu. Jednak ocena zgłoszenia nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy zostały przedstawione dokumenty wymienione w załączniku do instrukcji wypełniania wniosku, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane zawarte w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie zostały przedstawione i udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości. Tylko tak przeprowadzona ocena będzie oceną zgodną z prawem, bowiem jak to wskazano wyżej prawo (ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) uprawnia instytucję zarządzającą do określenia systemu realizacji programu operacyjnego oraz ustala treść informacji o konkursie. Cała reszta wymagań określona w aktach wydanych przez instytucje zarządzającą musi być zgodna z wymogami ustawowymi konfrontowana w procesie sprawdzania prawidłowości zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny bada ocenę projektu dokonaną przez organ zarządzający pod względem zgodności z prawem. Sąd bada zatem, czy ocena przeprowadzona przez organ miała na względzie spełnienie przez projekt wymogów ustawowych, a więc z konieczności bada także, czy wymagania przedstawione w instrukcjach i załącznikach do instrukcji są zgodne z wymogami ustawowymi zawartymi w art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Tylko niespełnienie wymogów ustawowych dyskwalifikuje projekt." Z kolei w wyroku z dnia 17.08.2010 r., sygn. akt II GSK 856/10 NSA wskazał: "Zgodzić się wypada, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny. Takim zaś cechom nie odpowiada sposób sformułowania wymogów zawarty w powoływanym fragmencie Instrukcji Wypełniania załączników. Akcentowanie przez zaskarżony wyrok sformalizowania "procedury ubiegania się o dofinansowanie w ramach programów unijnych" wymaga zaznaczenia, iż nawet przy sformalizowanej procedurze znaczenie jej poszczególnych postanowień musi być ustalane wszechstronnie i racjonalnie, a nie "mechanicznie", jak to podnosił już Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (vide wyrok z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09)." W ocenie Sądu właśnie wbrew tym postulatom mechanicznie – w niniejszej sprawie – poprzestano na formalnej ocenie wniosku o dofinansowanie, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia poglądów judykatury. V. Wydany w niniejszej sprawie wyrok pozostaje także w łączności z dotychczasową praktyką rozstrzygania tego typu spraw w Wydziale V WSA w Warszawie; zgodnie z konstytucyjną zasadach równości wobec prawa – wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP – Skarżący ma prawo oczekiwać takich samych rozstrzygnięć w identycznych (lub bliźniaczo podobnych) sprawach, w identycznym stanie prawnym. Warto – w tym miejscu – powołać się na treść uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 4.12.2013 r. sporządzonego w sprawie V SA/Wa 2441/13. W sprawie tej Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego z uwagi na stwierdzenie niepodlegających usunięciu uchybień, tj. ze względu na niespełnienie kryterium formalnego (polegającego na tym, że wnioskodawca w II naborze umieścił stopki obowiązujące w I naborze, w którym także uczestniczył) dokonała negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie. Początkowo Minister Administracji i Cyfryzacji negatywnie rozpatrzył protest lecz kiedy wnioskodawca złożył skargę, to – w odpowiedzi – Organ ten wniósł o jej uwzględnienie; takie też rozstrzygnięcie w tej sprawie zapadło – vide w/w. wyrok WSA w Warszawie (prawomocny). Summa summarum należy wskazać, że zgodnie z cytowaną już zasadą równości wobec prawa Skarżący mógł takiego właśnie orzeczenia Sądu oczekiwać zwłaszcza, iż waga uchybień formalnych w obydwu sprawach jest tożsama. VI. Stwierdzić też należy, że podejście prezentowane przez MJWPU – poza skrajnym formalizmem – narusza także zasadę proporcjonalności ugruntowaną w prawie krajowym (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i prawie UE. Tym normom należy przyznać pierwszeństwo w stosowaniu nie bacząc na regulacje zawarte w Regulaminie (patrz pkt IV niniejszego uzasadnienia). VII. W związku z tym, iż do protestu dołączono właściwą formę wniosku, przeto należy przejść do dalszego etapu procedowania; mając na uwadze treść art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. już wcześniej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.