II SA/Kr 674/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 13 marca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej Kraków kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r. (nr [...]) orzekł m.in. o zobowiązaniu Gminy do zwrotu kwoty 159,90 zł, stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty z 16 lipca 2013 r., nr [...]. Decyzją tą orzeczono o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz U. C. w wysokości 6 614 zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], nr [...] obr. [...], przejętych na rzecz Gminy Miejskiej [...] decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 29.03.2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o nazwie Rozbudowa ul. M. w K.. W motywach postanowienia Starosty [...] z dnia 16 lipca 2013 r. wskazano, iż Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wydał w dniu 29.03.2011 r. decyzję obejmującą m.in. działki nr [...] oraz [...] jednostka ewidencyjna [...] w K.. Starosta decyzją z dnia 16.07.2013 r. (znak: [...]) orzekł o ustaleniu odszkodowania za w.w. działki. Podkreślono, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. Nadto, art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Starosta podkreślił, że w sprawie zlecono sporządzenie wyceny nieruchomości przejętych na rzecz Gminy wskazaną wyżej decyzją - rzeczoznawcy majątkowemu M. G., która za wykonaną wycenę otrzymała wynagrodzenie w kwocie 159,9 zł. Organ I instancji powołał także treść art. 264 par. 1 Kpa Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina, przytaczając fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych prezentujących stanowisko, iż obciążenie Gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego nie jest uprawnione, zaś obowiązek w tego rodzaju sytuacjach poniesienia tych kosztów spoczywa na organie administracji prowadzącym takie postępowanie. Wojewoda postanowieniem z dnia 13.03.2014 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z 16 lipca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w analizowanej sprawie przedmiotem postanowienia Starosty jest kwestia ustalenia kosztów postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...], w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] oraz nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w K., przejętej na rzecz Gminy, w związku z decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z 29 marca 2011 r. znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, do poniesienia których zobowiązano Gminę, reprezentowaną przez Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy podkreślił, że dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z wyżej wymienioną inwestycją drogową Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatów szacunkowych dla działek zajętych pod inwestycję drogową. Całkowity koszt wykonania zlecenia (dotyczący pięciu odrębnych postępowań) wyniósł 799,50 zł brutto, w związku z czym organ I instancji ustalił koszt każdego z tych postępowań na kwotę 159,90 zł brutto. Wojewoda zaakcentował również okoliczność, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera przepisy o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast, zawarte w tej ustawie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe będące skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania (Dział III Rozdział 5, Dział IV Rozdział 1), a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda podkreślił, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem przy stosowaniu tych przepisów trzeba każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń tej ustawy, gdyż zgodnie z art. 22 ust. l ustawy z 10 kwietnia 2003 r.: "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż: "zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin". Zwrócono również uwagę, iż odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci odszkodowania, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do "nabycia nieruchomości pod drogi". Podkreślono, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Wojewoda wskazał, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia powyższej tezy przytoczono treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1246/10), w którym Sąd wskazał, między innymi, iż: "(...) Według art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. (...). Powołany przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. stanowi zatem materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości". Powołano także wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. o sygnaturach akt: I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1244/10, I OSK 1245/10). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie Wojewody z dnia 13.03.2014 r. wniosła Gmina Miejska. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego; - a także naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 264 i art. 263 k.p.a. Gmina żądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie skargi zawiera obszerny cytat z uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 14.12.2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 167/10) oraz odwołanie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10. Zdaniem strony skarżącej, organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowania, a przedmiotowe postępowanie do takich należy, wobec czego brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jak również art. 263 oraz art. 264 Kpa poprzez obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 13.03.2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty z dnia 16.07.2013 r. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego w sprawie dotyczącej określenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] w K., przeznaczonych na cel związany z realizacją inwestycji drogowej, a nabymi przez Gminę Miejską w trybie przepisów ustawy z dnia 10.04.2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 687; dalej ustawa powoływana jako u.r.i.d.p.). W szczególności w niniejszej sprawie oceny wymaga, stosunek zachodzący między przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi zasady ponoszenia kosztów postępowania (art. 262, art. 263 . K.p.a.), a uregulowaniami zawartymi w przepisach materialnych (u.r.i.d.p.), odnoszącymi się do kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. W powyższym zakresie wskazać w pierwszej kolejności należy, iż w sprawie, której przedmiot powyżej wskazano (ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość) - niezbędne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wysokość należnego odszkodowania. Wniosek ten wynika z art. 12 ust. 5 u.r.i.d.p., który stanowi, iż przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które podczas realizacji inwestycji drogowej, stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić przy tym należy, że wskazane w powołanym przepisie odesłanie sprowadza się do odpowiedniego stosowania art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oceniając zagadnienie dotyczące podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego sąd uznał, iż nie jest trafne stanowisko przyjęte przez orzekające w sprawie organy administracji, stwierdzające, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia wskazanego kosztu – jest strona skarżąca - Gmina Miejska. Pogląd ten, Wojewoda [...] uzasadniał treścią art. 22 ust. 1 u.r.i.d.p. Wskazany przepis stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W związku z powyższym przepisem odsyłającym, organ odwoławczy wskazał na art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.f.i.t.l.), który stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Uznano w związku z tym, że decyzja o zezwoleniu na realizację drogi oraz decyzja ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo własności stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Koszty zaś związane z tym procesem (w tym np. koszt operatu szacunkowego), są szeroko rozumianym kosztem nabycia nieruchomości, o którym stanowi powołanym art. 21 ust. 1 u.r.i.d.p. i zgodnie z art. 3 ust. 2 u.f.i.t.l. – winny zostać poniesione przez gminę. Zauważyć jednak należy, że wskazane przepisy art. 22 ust. 1 u.r.i.d.p. oraz art. 3 ust. 2 u.f.i.t.l. nie mogą być uznane za przepisy szczególne w stosunku do zawartej w K.p.a. regulacji odnoszącej się do ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14.06.2011 r. I OSK 1483/2010; LexPolonica nr dok.: 2557861; wyrok NSA z dnia 14.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1248/10; LexPolonica nr 2607395; wyrok NSA z dnia 15.06.2011 r.; sygn. akt I OSK 1456/2010; LexPolonica nr 2573387). Wniosek ten wynika z faktu, że regulacje ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Są to bowiem przepisy prawa materialnego, które określają zasady finansowania zadań gminy z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tym drogami. Nadto, z powołanych przepisów nie wynika jednoznacznie obowiązek poniesienia przez gminę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego, zaś ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Dodatkowo odróżnić należy wymienione w art. 22 ust. 1 u.r.i.d.p. koszty nabycia nieruchomości pod drogi (nabycie następuje ex lege, nie zaś w drodze postępowania administracyjnego) od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie tej ustawy nieruchomość. Przedmiotem tego ostatniego postępowania nie jest nabycie nieruchomości (tu bowiem skutek następuje wcześniej i z mocy samego prawa). Nie znajdzie zatem w tym przypadku zastosowanie powołany art. 22 ust. 1 u.r.i.d.p. Zatem kosztami nabycia nieruchomości pod drogi, nie będą koszty innego postępowania, tj. tego, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powstały zatem w toku postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania koszt operatu szacunkowego, ocenić należy przez pryzmat regulacji K.p.a. – odnoszących się do kosztów postępowania. W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania administracyjnego zalicza się m.in. należności biegłych. Z § 2 powołanego artykułu wynika, że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie natomiast z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które powstały z jej winy lub też zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jeżeli zatem koszty postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej nie powstały w wyniku realizacji przez ten organ nałożonych na niego ustawowych obowiązków, to w takiej sytuacji możliwe jest obciążenie strony powstałymi kosztami takiego postępowania. Inaczej mówiąc, zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosił zawsze będzie organ administracji publicznej, jeżeli koszty te odnosić się będą do działań, które dotyczą wypełniania przez ten organ jego ustawowych obowiązków. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, otwiera drogę do poczynienia ustaleń, czy powstałe w toku postępowania koszty, zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.). W związku z powyższym należy podkreślić, że skoro wywłaszczenie nieruchomości pod budowę drogi następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 u.r.i.d.p., to sporządzenie operatu określającego wysokość odszkodowania stanowi ustawowy obowiązek organu prowadzącego takie postępowanie (Starosty). Poniesiony zatem koszt sporządzenia operatu szacunkowego, jest więc kosztem wynikającym z ustawowego obowiązku organu (w rozumieniu art. 262 par. 1 pkt 2 K.p.a.) prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia tego odszkodowania. Na organie tym bowiem ciążył obowiązek, aby w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 K.p.a.). Obowiązek ten obejmował także, ustalenie odszkodowania w oparciu o opinię (operat) biegłego rzeczoznawcy. Zauważyć przy tym należy, że omawiany koszt, nie był kosztem postępowania poniesionym w interesie strony (Gminy Miejskiej ), ani tym bardziej, nie został poniesiony na jej żądanie. Jak już wyżej wskazano, nie istnieje przy tym przepis wyłączający stosowanie art. 262 § 1 K.p.a. w sprawach dotyczących kosztów ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przyjęte w kontrolowanej sprawie, przez organy obu instancji oceny i poglądy, sprowadzające się do uznania, iż strona postępowania administracyjnego - Gmina Miejska jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, jest wynikiem wadliwej wykładni art. 22 ust. 1 powołanej ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego. Uchybienie to stanowi zatem naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało obciążeniem kosztami postępowania administracyjnego strony, mimo braku ku temu podstaw prawnych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania się do wykładni przepisów prawa przedstawionej powyżej. W związku z powyższą oceną, sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym orzekł w pkt. I sentencji. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane (pkt II sentencji). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz. U. z 2013, poz. 490).