II GSK 976/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1675/13 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz "B." Spółki z o.o. w W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1675/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z [...] marca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] grudnia 2009 r. B. Spółka z o.o. w W. wystąpiła o zmianę lokalizacji punktu gier ze S. s. położonego w S. na lokal "K.", położony w Ł. przy ul. P. [...], załączając umowę dzierżawy lokalu. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w W. odmówił zmiany decyzji zezwalającej w części dotyczącej zmiany lokalizacji trzech punktów gier. Stwierdził, że zmiana lokalizacji punktu gier jest niedopuszczalna. Decyzją z [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w W. uchylił decyzję z [...] grudnia 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Organ stwierdził, że decyzją z [...] lipca 2011 r. cofnął spółce zezwolenie z [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m. i decyzję tę doręczono spółce [...] lipca 2011 r. Nie może rozpatrzyć merytorycznie wniosku spółki z [...] grudnia 2009 r. z powodu braku podstawy prawnej i faktycznej orzekania w przedmiocie tego wniosku. Z tych względów należało postępowanie w sprawie umorzyć i jednocześnie wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną w pierwszej instancji. Zdaniem organu nieostateczna decyzja cofająca spółce zezwolenie, zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej O.p.), wiąże organ od momentu wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Każda jej zmiana może nastąpić w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania i do czasu pozostawania decyzji w obrocie prawnych organ jest tą decyzją związany. Ponieważ spółce cofnięto zezwolenie, przestał istnieć przedmiot postępowania objęty jej wnioskiem. WSA w W. oddalił skargę na powyższą decyzję. W ocenie WSA decyzja nieostateczna o cofnięciu zezwolenia spółce na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m. wiązała organ administracji w sprawie zmiany tego zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu wykonywanych gier. Mając na uwadze art. 212 O.p. i art. 67d, Sąd I instancji uznał, że cofnięcie zezwolenia skarżącej na wykonywanie przez nią działalności gospodarczej, aczkolwiek decyzją nieostateczną, ustanowiło dla spółki taki stan faktyczny, w którym możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m. została przez organ administracji zanegowana. Decyzję tę wydał ten sam organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. To, że skarżąca decyzję cofającą zezwolenie zaskarżyła nie zmienia faktu jej istnienia w obrocie prawnym. Pomniejszanie tej okoliczności przez skarżącą z jednoczesnym stwierdzeniem, że cofnięcie zezwolenia nie jest przeszkodą do procedowania przez organ administracji w przedmiocie zmiany zezwolenia, nie znajduje uzasadnienia. Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że art. 212 O.p. ma wyłącznie charakter przepisu gwarancyjnego, więc przy braku zezwolenia organ administracji, nie będąc związany decyzją jeszcze nieostateczną, ma obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji wycofanej z obrotu prawnego. W ocenie WSA w odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej, wskazana norma prawna - statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. W chwili doręczenia decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym jej treścią stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, a więc na skutek uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, w postępowaniu o wznowienie postępowania lub w trybie nadzwyczajnym (uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności decyzji). Sąd uznał, że związanie organu decyzją oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Zdaniem WSA pomiędzy sprawą o cofnięcie zezwolenia i sprawą o zmianę punktu gier, a więc sprawą o zmianę zezwolenia, zachodzi tożsamość, jednolitość materialna. W takich warunkach prowadzenie równolegle obu spraw (dwóch postępowań) prowadziłoby do niedopuszczalnego zniesienia owej tożsamości i do merytorycznego konfliktu pomiędzy tymi sprawami. Sąd stwierdził, że związanie organu decyzją administracyjną (art. 212 O.p.) wyraża się nie tylko w sferze gwarancyjnej rozumianej, jako zakaz zmiany decyzji wprowadzonej do obrotu prawnego, lecz także jako związanie organu tą decyzją w sprawach kształtujących treścią tej decyzji sytuację prawną i faktyczną strony. Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji musi uwzględniać skutki prawne, jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają. Tym samym, orzekając w sprawie wniosku skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w W. był już związany treścią wprowadzonej do obrotu prawnego swojej wcześniejszej decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, gdyż nie została ona jeszcze zmieniona ani uchylona we właściwym postępowaniu. Istniała wobec tego formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia, skoro zostało ono cofnięte, gdyż wcześniejsze cofnięcie spółce zezwolenia na prowadzenie gier, bez względu na jego wykonalność, ostateczność, czy też prawomocność uniemożliwia, właśnie z tego powodu, prowadzenie postępowania i merytoryczne rozpatrzenie żądania dotyczącego modyfikacji cofanego zezwolenia. Wobec tego Sąd uznał, że stosownie więc do art. 233 § 1 pkt 2 o.p. organ administracji zasadnie wydał zaskarżoną decyzję administracyjną, uchylając decyzję wydaną w pierwszej instancji o odmowie zmiany punktu gier i umarzając postępowanie w sprawie. W sytuacji, w której uprawnienie podstawowe zostało skarżącej cofnięte, brak było podstaw do procedowania przez organ administracji w zakresie objętym tym uprawnieniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, za wszystkie instancje. Na mocy art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzuciła mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w postaci naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia w konsekwencji uchybienia przez organy przepisom postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek naruszenia: a) art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 128 O.p. i z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.) poprzez uznanie za dopuszczalne zignorowanie przez organ mocy wiążącej ostatecznych decyzji administracyjnych Dyrektora Izby Skarbowej w W. udzielających stronie zezwolenia na urządzanie oraz prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m., jak również zignorowanie przez organ stanu prawnego oraz praw nabytych strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia; wszystko wskutek niezasadnego przyjęcia, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje po wydaniu w I instancji nieostatecznej decyzji podatkowej o cofnięciu tego zezwolenia, a więc przy błędnym przyjęciu, że brak jest przedmiotu postępowania w sprawie; b) art. 212 O.p. poprzez zaaprobowanie jego błędnej wykładni i mylne uznanie, że związanie organu wydaną przezeń nieostateczną decyzją podatkową cofającą ww. zezwolenie, oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia, oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofnięcie rzeczonego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 212 O.p. wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw (in specie sprawy o zmianę zezwolenia, która oparta jest na odmiennej podstawie prawnej niż sprawa o jego cofnięcie, nadto zaś wnioskowane rozstrzygnięcie - zmiana - nie stanowi odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia; obie zaś z powołanych odmienności wykluczają całkowicie – każda z osobna – tożsamość spraw, a w konsekwencji także i związanie organu w rozumieniu art. 212 O.p.). W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Pismem z [...] czerwca 2014 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji naruszył art. 212 Ordynacji podatkowej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu co do tego, że postępowanie w sprawie o zmianę decyzji o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 208 § 1 O.p., jeżeli organ wydał już decyzję o cofnięciu zezwolenia, mimo że od tej decyzji zostało wniesione odwołanie i decyzja ta nie jest ostateczna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest następstwem wadliwej wykładni art. 212 O.p., który stanowi, że organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Organy i Sąd pierwszej instancji przyjęły bowiem, że skoro Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m., a zatem w świetle prawa przestał istnieć punkt gry, w zakresie którego spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia, to mimo iż decyzja ta nie jest ostateczna, ponieważ zostało wniesione odwołanie, Dyrektor Izby Celnej jest nią związany w sprawie o zmianę decyzji o zezwolenie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zasada wyrażona w art. 212 O.p. (zgodnie z tym przepisem organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia), odnosi się wyłącznie do stabilizacji (trwałości) rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i wyraża się (co do zasady) w braku możliwości zmiany własnego stanowiska wyrażonego w decyzji. Jej istota polega więc na tym, że organ, który wydał decyzję, nie może dokonać jej weryfikacji w ten sposób, iż doprowadzi do zmiany sytuacji prawnej adresata decyzji, która została ukształtowana poprzez treść zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w inny sposób, jak tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa. Innymi słowy, z regulacji tej wynika związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Wobec tego więc, że jak już wskazano, omawiana regulacja odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, w sensie wyrażającym się w zakończeniu wszelkich wahań co do jej załatwienia i uniemożliwienia organowi zmiany własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, to tym samym nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że – jak słusznie podnosi strona skarżąca kasacyjnie – regulacja ta realizuje również funkcję gwarancyjną wobec adresata decyzji. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że omawianej zasadzie wynikającej z art. 212 O.p. nadał on inne znaczenie i sens, niż przedstawione powyżej, co motywowane było błędnym przekonaniem, że zasada ta odnosi się do innego aspektu związania organu wydaną decyzją, niż wskazany powyżej aspekt proceduralny. Sąd nadał tej zasadzie znaczenie materialne, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zestawił z tezą o istnieniu zasadniczej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy jego zmiany (por. s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu również i tego, że z punktu widzenia granic związania wydaną przez organ decyzją, nie jest obojętna podstawa sprawy, przedmiot rozstrzygnięcia, tożsamości uczestników postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga więc, że w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) gwarancje trwałości decyzji należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, tj.: a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN/93). Z powyższego wynika, że istota omawianej zasady nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach (por. wyrok NSA z 22 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 494/97). Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku oraz sformułowanej w jego uzasadnieniu tezy o "tożsamości, jednolitości materialnej" sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy jego zmiany istotne znaczenie ma więc również i to, czy wymienione sprawy mieszczą się w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących stronie. W świetle powyżej już przywołanych argumentów stwierdzić należy, że tak nie jest. Zwłaszcza gdy podkreślić, że pierwsza z wymienionych spraw kształtowana jest treścią materialnoprawnej regulacji zwartej w art. 138 ust. 3 u.g.h., druga zaś regulacją o takim samych charakterze, która zwarta została w art. 135 ust. 1 u.g.h. W sprawach tych nie jest więc zachowana tożsamość przedmiotowa determinowana tożsamą podstawą prawną, stanem faktycznym oraz prawami i/lub obowiązkami stron, które z nich wynikają. Tym samym rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest rozstrzygnięciem tożsamym rozstrzygnięciu podejmowanemu w sprawie zmiany tego zezwolenia w zakresie punktów gier. Rozstrzygnięcia podejmowane w wymienionych sprawach konkretyzują bowiem uprawnienia i/lub obowiązki adresata decyzji, które nie są identyczne, ani też tożsame. Wniosek ten wspiera również argument z poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, zgodnie z którym na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W jego uzasadnieniu NSA podniósł, że zmiana w zakresie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych oznacza powstanie nowej sprawy administracyjnej, co w konsekwencji oznacza, że nie zmienia istoty stosunku prawnego ukształtowanego decyzją udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W związku z powyższym, za nietrafne uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji o istnieniu, w omawianym zakresie, zasadniczej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy jego zmiany. Jak już wspomniano, związanie organu decyzją dotyczy wyłącznie sprawy, w której decyzja ta została wydana, a rozstrzygnięcie w sprawie zmiany zezwolenia nie jest rozstrzygnięciem tożsamym z rozstrzygnięciem podejmowanym w sprawie jego cofnięcia. W związku z tym stwierdzić należy, że nie było żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że w sprawie z wniosku strony skarżącej o zmianę zezwolenia, organ administracji był związanych decyzją wydaną w sprawie jego cofnięcia, co stanowić miało jednocześnie przesłankę umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie można pominąć i tego aspektu rozpatrywanej sprawy, który wiąże się z tym, że decyzja z [...] lipca 2011 r. o cofnięciu zezwolenia, nie była decyzją ostateczną – strona wniosła od niej odwołanie, a wcześniej, bo wnioskiem z [...] grudnia 2009 r. o zmianę zezwolenia. Skoro tak, to nie mogło budzić żadnych wątpliwości, że wymieniona decyzja nieostateczna nie eliminowała (definitywnie) z obrotu prawnego decyzji, którą spółce udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Wydanie przywołanej decyzji niestatecznej nie skutkowało tym, że przestał istnieć ukształtowany udzielonym zezwoleniem stosunek administracyjnoprawny, o zmianę którego, w zakresie odnoszącym się do jednego punktu gier strona wystąpiła przywołanym powyżej wnioskiem. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę, uwzględniając przedstawione argumenty oraz ocenę prawną dokonaną przez NSA, rozważy czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji prawidłowo umorzył postępowanie z wniosku spółki o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.