I OZ 239/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. L.-P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2816/13 o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie ze skargi HWS Sp. z o. o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2013 r. wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r., nr [...], w sprawie ze skargi HWS Sp. z o. o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzją z dnia 9 września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpatrując odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [..[ o pow. 2617 m2 na rzecz J. L. – P. – umorzył postępowanie odwoławcze. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 września 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 18 października 2013 r. wniosły HWS Sp. z o. o. w Warszawie. Skarżąca spółka wystąpiła jednocześnie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r., nr [...] uzasadniając, że w razie wykonania decyzji Prezydenta, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie decyzji Prezydenta spowoduje bowiem taki stan faktyczny i prawny, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda polegająca między innymi na konieczności niezwłocznej spłaty przez Spółkę kredytu zaciągniętego na remont i modernizację HPP, a zabezpieczonego hipotekami w Księdze Wieczystej oraz brak możliwości po stronie J. L. P. zwrotu nakładów poniesionych przez Spółkę na remont i modernizację tego hotelu. Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż jak podkreślił Sąd I instancji, słusznym się wydaje, że wykonanie na tym etapie postępowania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r., nr [...] może spowodować konieczność niezwłocznej spłaty przez Spółkę kredytu zaciągniętego na remont i modernizację HPP, a zabezpieczonego hipotekami w Księdze Wieczystej. Szkoda ta z uwagi na deklarowane przez J. L. P. ubóstwo (w postępowaniu cywilnym, w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym), nie będzie mogła być wynagrodzona przez zwrot świadczenia a ponadto przywrócenie nieruchomości jej pierwotnych cech będzie długotrwałe i nadmiernie utrudnione. Na to postanowienie zażalenie złożyła J. L.-P., zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że HWS wykazały, iż przed rozpoznaniem odwołań od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, istnieje niebezpieczeństwo prawne zawarcia umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r.; 2) art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że HWS wykazały, iż J. L.-P. domaga się wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r. poprzez zawarcie umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego; 3) art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że HWS wykazały, iż wykonanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r. może spowodować powstanie znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków poprzez konieczność niezwłocznej spłaty kredytu zaciągniętego na remont i modernizacje HPP a zabezpieczonego hipotekami kaucyjnymi na gruncie w stosunku do którego rozpoznany został wniosek dekretowy, w sytuacji gdy HWS nie wykazały: a) w jakiej wysokości wierzytelność z tytułu kredytu pozostaje nadal do spłacenia, z uwagi, iż umowa kredytowa miała zostać spłacona do dnia 31 grudnia 2011 r., b) iż istnieje realne niebezpieczeństwo wypowiedzenia umowy kredytowej, pomimo, że HWS utraciły prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej na podstawie ostatecznej decyzji SKOP z dnia 10 grudnia 2003 r.; 4) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 76 u.k.w.h. poprzez bezzasadne uznanie, że HWS wykazały, że wykonanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r. może spowodować powstanie znacznej szkody, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez wierzycieli hipotecznych (Banki), ich zabezpieczenie hipoteczne nie upadnie nawet w wypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz J.L.- P.; 5) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu myślowego Sądu I instancji, który spowodował uznanie, że wykonanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r. spowoduje, iż przywrócenie nieruchomości pierwotnych cech będzie długotrwałe i nadmiernie utrudnione. W konkluzji zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na zażalenie Raiffeisen Centrobank AG w Wiedniu, Raiffeisen Bank International AG w Wiedniu i Raiffeisenlandesbank Niderösterreich-Wien AG w Wiedniu wnieśli o oddalenie zażalenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Odpowiedź na zażalenie złożyły również HWS Sp. z o.o. wnosząc o jego oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadą wykonalności decyzji ostatecznych, wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji (art. 61 § 1 P.p.s.a.). Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, na wyraźny wniosek skarżącego, Sąd może wstrzymać na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wykonanie zaskarżonej decyzji, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji, która w wyniku późniejszego uwzględnienia skargi zostanie uchylona lub zostanie stwierdzona jej nieważność. Ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, jak wynika to z jego konstrukcji, spoczywa na skarżącym. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana (postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OZ 773/10; z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OZ 99/09; z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I OZ 8/09). W przypadku instytucji wstrzymania wykonania aktu lub czynności, kontrola instancyjna sprawowana przez NSA ma szczególny charakter, gdyż postanowienie zapadające w tym przedmiocie jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Przesądza o tym treść art. 61 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Poprzez użycie w treści tego przepisu wyrażenia "może" Sądowi została pozostawiona swoboda podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania środków ochrony tymczasowej. W konsekwencji, nawet zaistnienie ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności, nie obliguje Sądu do uwzględnienia wniosku. Z drugiej jednak strony należy mieć na uwadze fakt, że wyłączną podstawą podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest wcześniejsze ustalenie czy zaistniały okoliczności mieszczące się w hipotezie cytowanej powyżej normy. Instancyjna kontrola orzeczenia dotyczyć może zarówno postanowienia wstrzymującego wykonanie aktu lub czynności, jak również zapadłego w tym przedmiocie postanowienie odmownego (stosownie do art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku postanowień wstrzymujących akt lub czynność, sąd kasacyjny bada, czy orzeczenie sądu oparte było na przesłankach merytorycznych. W ramach postępowań wpadkowych, które wszczynane są na wniosek strony, na wnioskodawcy spoczywa obowiązek co najmniej uprawdopodobnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia incydentalnego. W przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności zasadniczą kwestią jest konkretne określenie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niedopełnienie tego obowiązku przez wnioskodawcę i poprzestanie na samym ogólnym wskazaniu zaistnienia zagrożenia bliżej nieokreśloną szkodą, uniemożliwia Sądowi poczynienie stosownych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu podkreśla się też, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają znaczenie niejako potencjalne. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 in fine P.p.s.a. wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (por. postanowienie NSA z 9 marca 2009 r., I GSK 40/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zasadności wstrzymania na wniosek HWS Sp. z o.o. wykonania zaskarżonej decyzji jest słuszne, bowiem oceniając zaskarżone postanowienie przez pryzmat cytowanych powyżej przepisów oraz treści wniosku o wstrzymanie wykonania opisanej decyzji należy uznać, że pomimo lakonicznego uzasadnienia, postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji bez wątpienia mógł dogłębniej przeanalizować przedstawioną w przedmiotowym wniosku sytuację skarżącej spółki m.in. poprzez wezwanie do nadesłania określonych dokumentów na poparcie twierdzeń przedstawionych przez wnioskodawcę. Jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy wskazać, iż w niniejszej sprawie istotne jest twierdzenie wnioskodawcy, że wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r., nr [...] spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody polegającej między innymi na konieczności niezwłocznej spłaty przez Spółkę kredytu zaciągniętego na remont i modernizację HPP a zabezpieczonego hipotekami w Księdze Wieczystej. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż do odpowiedzi na zażalenie złożonej przez Banki zostało załączone oświadczenie Raiffeisen Centrobank AG w Wiedniu, z którego jednoznacznie wynika, że gotowość Banków do udzielenia i przedłużenia kredytu oparta była na założeniu, że kredytobiorca ustanowi pewne zabezpieczenie, w tym m. in. hipotekę na prawie użytkowania wieczystego budynku hotelowego położonego w warszawie przy [...]. W oświadczeniu tym stwierdza się również, że sytuacja, w której jakiekolwiek zabezpieczenie z dowolnej przyczyny przestanie być wykonalne, może spowodować, iż pozostała do spłaty kwota kredytu stanie się natychmiast wymagalna. Natomiast Bank oświadcza, co również ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy, iż na dzień 26 lutego 2014 r. ( data sporządzenia przedmiotowego oświadczenia), do zapłaty z tytułu umowy kredytowej pozostają znaczne kwoty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenia strony oraz analizowane dokumenty pozwalają na stwierdzenie, iż niewstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r. może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych w zażaleniu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż bezzasadne jest twierdzenie pełnomocnika J. L.-P. stwierdzające, iż HWS nie wykazały, że istnieje niebezpieczeństwo prawne zawarcia umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz J.L.-P., bowiem nie został zatwierdzony podział nieruchomości oraz sama uczestniczka postępowania nie domagała się wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r. Wskazać bowiem należy, iż już w samej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r. organ stwierdza w pkt 6, że "decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1". Natomiast wnioskodawca nie musiał wykazać, iż J. L.-P. domaga się wykonania w/w decyzji, bowiem jak wskazywano wyżej przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, mają znaczenie niejako potencjalne. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż J. L.-P. występowała już z pozwem do sądu powszechnego o wykreślenie z księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego wpisanego na rzecz HWS Sp. z o.o. W niniejszej sprawie, mając na uwadze wszelkie okoliczności faktyczne, należy stwierdzić, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżąca spółka wykazała istnienie przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, o co wnoszono w odpowiedziach na zażalenie, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i 204 tej ustawy przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach, o czym stanowi art. 209 ustawy.