II GSK 758/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 521/13 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o., Spółki komandytowej w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz E. Spółki z o.o., Spółki komandytowej w B. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracji w B. wyrokiem z dnia 23 grudnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Bk 521/13 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej jako Spółka) na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej jako Dyrektor) z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w pomniejszonej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej oraz zasądził od organu na rzecz Spółki koszty postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem kontynuacyjnym z [...] maja 2012 r. Spółka wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r., w którym zadeklarowała pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 749,76 ha. W wyniku dwóch zmian wniosku z dnia [...] czerwca i [...] lipca 2012 r. oraz korekt wniosku z dnia [...] września, [...] i [...] listopada 2012 r. Spółka zmniejszyła deklarowaną powierzchnię ostatecznie do 726,19 ha. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., § 2, § 4 i § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] maja 2013 r. przyznającą Spółce płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w pomniejszonej wysokości – 790.873,60 zł oraz umarzającą postępowanie w części dotyczącej wycofanych działek. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że Spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2011 r. na powierzchni 749,68 ha i na mocy przepisu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązała się do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielnych. W 2012 r. powierzchnia zobowiązania uległa zmniejszeniu do 726 ha. Jak podkreślił Dyrektor, Spółka w 2012 r. nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofała obszar 23,58 ha, co stanowiło naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia i skutkowało zastosowaniem sankcji z § 27 ust. 4 – pomniejszeniem płatności o 20 % w roku, w którym stwierdzono uchybienie. W skardze do WSA w B. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w części tj. w zakresie zastosowania 20 % sankcji na podstawie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skarżąca argumentowała, że z powodu złożenia korekty wniosku obejmującej ograniczenie areału powierzchni gruntów, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe z jednoczesnym wprowadzeniem zmian w planie rolnośodowiskowym, nie zmieniło się faktyczne przeznaczenie gruntów na powierzchni wyłączonej z płatności. Wobec tego organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania § 27 ust. 4 cyt. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę i uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że doszło do naruszenia § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę na wyrok z dnia 23 grudnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Bk 472/13 i poglądy w nim wyrażone przyjął za własne. Sąd wskazał, że w świetle § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Sądu norma zawarta w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcjonuje obowiązek zachowania przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Obowiązek ten stanowi element zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Wskazana w § 27 ust. 4 rozporządzenia norma § 4 ust. 2 pkt 1 stanowiąc o "trwałych użytkach zielonych" odsyła do definicji zawartej w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), nadto wskazuje na elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Stosownie do art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 20789/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23, 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Trwałe użytki zielone obejmują zatem grunty zajęte pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych naturalnych przynajmniej przez pięć lat po ich przekształceniu w TUZ, licząc wstecz od dnia podjęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego i wyłączone w tym czasie z płodozmianu. Obowiązek "zachowania" dotyczy także elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, które tworzą ostoje dzikiej przyrody. Zdaniem Sądu przez "niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo" należy rozumieć dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Wskazane rozumienie omawianego przepisu uwzględnia jego cel, jakim jest zachowanie gruntów stanowiących trwałe użytki zielone oraz zachowanie elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Cel ten można odczytać nie tylko z podanej wyżej definicji trwałych użytków zielonych, ale także z pkt 35 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) [Dz. U. UE z dnia 21 października 2005 r. L 277, s. 1 ze zm.] oraz art. 36 lit. a) i art. 39 ust. 3 tego rozporządzenia. Jak uznał Sąd, tak również trzeba odczytywać dalszą regulację § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z nią przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Sankcji z § 27 ust. 4 nie stosuje się zatem, gdy niezachowanie przez rolnika wskazanego charakteru gruntów nastąpiło w wyniku przeniesienia w drodze umowy ich posiadania lub utraty ich posiadania, jeżeli do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Jeśli więc w wyniku przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone lub elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo nie następuje zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej i grunt jest dalej zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie jest gruntem nieużytkowanym rolniczo płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pełnej wysokości. Sąd podkreślił dalej, że przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez Dyrektora, że podstawą zastosowania sankcji z § 27 ust. 4 cyt. rozporządzenia jest stwierdzenie faktu przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone i elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo jest również niedopuszczalne ze względu na wykładnię systemową. W tym zakresie Sąd wskazał na § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni użytków rolnych. Zgodnie z normą wyrażoną w tym przepisie płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Jeżeli zatem rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową. Niczym nieuzasadnione jest stosowanie w takiej sytuacji dodatkowo sankcji polegającej na pomniejszeniu o 20 % całej płatności rolnośrodowiskowej w danym roku. Ponadto norma przepisu § 27 ust. 4 ma charakter sankcyjny, więc nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Sąd zważył, że w sprawie nie podjęto żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Sąd zauważył, że Spółka, znając stanowisko organów po otrzymaniu decyzji wydanej w I instancji, w odwołaniu argumentowała, że wycofanie części działek było spowodowane ich sprzedażą przez właścicieli i wypowiedzeniem umów dzierżawy oraz faktem rozpoczęcia programów rolnośrodowiskowych przez nowych użytkowników gruntów bez przejęcia zobowiązań, jednocześnie z zachowaniem trwałych użytków zielonych. Podkreśliła, że nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów. Sąd ocenił, że bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe zastosowanie w sprawie § 27 ust. 4 cyt. rozporządzenia, a brak wskazanych ustaleń uzasadnia dodatkowo naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: u.w.r.o.w. Sąd uznał ponadto, że organy rozpatrujące sprawę naruszyły przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania strony do organów państwa. Spółka przedłożyła decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. podmiotowi [...] Spółka jawna, w której w podobnych okolicznościach faktycznych organ przyjął, że nie ma podstaw do pomniejszenia płatności. Przeciwne działanie organu w niniejszej sprawie kłóci się z zasadą zaufania. Sąd wskazał również na pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. znak [...], w którym podano, że w sytuacji, gdy powierzchnia trwałych użytków zielonych uległa zmniejszeniu na skutek wypowiedzenia dzierżawy, rolnik zobowiązany jest do zwrotu środków pobranych za powierzchnię, na której nie może kontynuować zobowiązania rolnośrodowiskowego, przypadek ten nie skutkuje zaś nałożeniem na rolnika sankcji w wysokości 20 %. Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA polecił Dyrektorowi uwzględnić przedstawioną wykładnię § 27 ust. 4 cyt. rozporządzenia i ponownie ocenić, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej należnej Spółce na 2012 r. Skargą kasacyjną Dyrektor domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., § 27 ust. 4 i 5 i § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. oraz art. 8 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej w sprawie i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ zastosował prawo materialne, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjętych ustaleń, że Spółka nie zachowała trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym i w planie działalności rolnośrodowiskowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem, gdyby Sąd właściwie ocenił zastosowanie przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz właściwie zastosował przepisy p.p.s.a. zapaść powinno odmienne rozstrzygnięcie, gdyż Sąd powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i oddalić skargę; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. poprzez ich wadliwe zastosowanie oraz art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w. poprzez jego niezastosowanie i nakazanie organowi podjęcia czynności w celu wyjaśnienia i ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo, a w tym wyjaśnienia i poczynienia ustaleń w zakresie okoliczności podnoszonych przez Spółkę w odwołaniu, że wycofanie części działek było spowodowane ich sprzedażą przez właścicieli i wypowiedzeniem umów dzierżawy oraz faktem rozpoczęcia programów rolnośrodowiskowych przez nowych użytkowników gruntów bez przejęcia zobowiązań, jednocześnie z zachowaniem trwałych użytków zielonych w sytuacji, gdy w świetle twierdzeń samej strony bezspornym pozostawało, że zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych o 23,57 ha w pakiecie 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków spowodowane było utratą posiadania tych gruntów rolnych a tym samym prawidłowe pozostawało ustalenie organu, że Spółka nie zachowała trwałych użytków zielonych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem, gdyby Sąd właściwie zastosował wymienione przepisy zapaść powinno odmienne rozstrzygnięcie, gdyż Sąd powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie naruszenia w sprawie zasady nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wywiedzione z faktu przedłożenia przez Spółkę Sądowi decyzji z [...] lutego 2013 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 podmiotowi [...] Spółka jawna, w której zdaniem Spółki, w podobnej sytuacji nie zastosowano zmniejszenia płatności, która to okoliczność zdaniem Sądu ma wskazywać, że organ w podobnych okolicznościach przyjmował, że nie ma podstaw do zastosowania pomniejszenia płatności, a dodatkowo oparte o pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak: [...] z [...] października 2012 r., która to ocena Sądu jako oparta nie na kryterium zgodności działań organu z prawem a na niezweryfikowanych twierdzeniach Spółki i okolicznościach innej sprawy oraz opinii innego organu nie mającej waloru wykładni prawa wykracza poza granice niniejszej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem, gdyby Sąd właściwe zastosował wymienione przepisy i ocenił działania organu zapaść powinno odmienne rozstrzygnięcie, gdyż Sąd powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku sprzecznie z wymaganiami określonymi w tym przepisie w szczególności, w zakresie rozstrzygnięcia o uchyleniu, poprzedzającej decyzję zaskarżoną, decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] maja 2013 r. i ograniczenie się jedynie do podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z pominięciem informacji o jego przesłankach, a tym samym pozbawienie strony możliwości jego weryfikacji i uniemożliwienie jego kontroli instancyjnej; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: – dokonanie niewłaściwej oceny dowodów i pominięcie w przedstawionym stanie sprawy istotnych dla jej wyniku okoliczności, niekwestionowane przez Spółkę, a mianowicie, że powierzchnia zmniejszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2012 r. obejmowała grunty stanowiące trwałe użytki zielone, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa w 2011 r. i spowodowana była utratą przez Spółkę posiadania ("utratą władztwa") tych gruntów, co doprowadziło do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym oraz powoduje, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem, gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny i uwzględnił wskazane fakty zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w sprawie, – dokonanie samodzielnych i niezgodnych z rzeczywistym stanem ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 podmiotowi [...] Spółka jawna, w podobnej sytuacji nie zastosowano pomniejszenia płatności, co zdaniem Sądu wskazuje, że organ w podobnych okolicznościach przyjmował, że nie ma podstaw do zastosowania pomniejszonej płatności, – zawarcie błędnych i nieadekwatnych wskazań co do dalszego postępowania tj. zobowiązanie do zbadania czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo i zobowiązanie do procedowania w tym zakresie, pomimo tego, że okoliczność ta nie jest istotna dla sprawy w sytuacji, gdy z twierdzeń samej strony wynika, że zmniejszenie realizacji powierzchni zobowiązania dotyczyło powierzchni trwałych użytków zielonych i spowodowane było utratą posiadania ("utratą władztwa") nad gruntami, do których Spółce została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, – brak oceny prawnej stanowisk stron postępowania sądowego w zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ, poprzez jego niezastosowanie, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz naruszenia § 35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie odmowy uznania zaistnienia wyjątkowych okoliczności, które jako okoliczności wynikające z akt sprawy, na podstawie których orzeka sąd administracyjny winny były zostać ocenione i przedstawione wraz z oceną prawną w uzasadnieniu wyroku, zaś milczenie w tej kwestii uzasadnienia wyroku wyłącza nie tylko jakąkolwiek polemikę w ramach skargi kasacyjnej, ale i kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia; II. prawa materialnego: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 27 ust. 4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia i art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji będącą wynikiem dokonania przez Sąd błędnej wykładni wskazanych przepisów, a sprowadzającą się do uznania, że przez "niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo", należy rozumieć wyłącznie dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo, z wykluczeniem przypadków przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone lub elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo jeżeli w ich wyniku nie następuje zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej i grunt jest dalej zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie jest gruntem nieużytkowanym rolniczo; 2. błędną wykładnię § 28 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia rolnośrodowiskowego sprowadzającą się do przyjęcia, że wynikający z tego przepisu obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, wyklucza stosowanie sankcji z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego polegającej na pomniejszeniu o 20 % całej płatności rolnośrodowiskowej w danym roku. Spółka skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie – mimo częściowo usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Zaskarżony wyrok w istocie odpowiada bowiem prawu. Przede wszystkim skład orzekający NSA za trafny uznał zarzut błędnej wykładni § 27 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – poprzez błędne przyjęcie, że niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, może nastąpić wyłącznie przez dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Powołany § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie /.../. Według § 4 ust. 2 pkt 1 – powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu – rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 /.../ zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 27 ust. 4 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 /.../ – obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Przyjęcie – jak uczynił to WSA – że niezachowanie, o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej w zasadzie jest uzasadnione. Niewątpliwie bowiem w takiej sytuacji grunty nie są już zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych, a skoro tak – rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodzić należy się jednak z zarzutem i wywodami organu wnoszącego skargę kasacyjną, że nie są to jedyne przypadki "niezachowania" – o którym stanowi § 27 ust. 4. Za trafnością tego stanowiska przemawia treść § 27 ust. 5 powoływanego aktu wykonawczego. Stanowi on, że przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Prawodawca wskazał zatem jednoznacznie na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo "w wyniku" przeniesienia lub utraty posiadania gruntów". Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 27 ust. 4. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ust. 5 § 27 prawodawca ustanowił jednak wyjątek od reguły wynikającej z § 27 ust. 4. Wyjątek ten dotyczy w sposób jednoznaczny niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu – ale pod określonym tym przepisem warunkiem, a to pod warunkiem, że do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Nie ulega zatem kwestii, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania § 27 ust. 4 powołanego aktu wykonawczego. Istota problemu wymaga wyjaśnienia, jak należy rozumieć użyty przez ustawodawcę zwrot "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa". Zdaniem NSA przyjąć należy, że "powierzchnia tych gruntów" – do których została/nie została przyznana płatność – oznacza zgłoszoną do płatności powierzchnię trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, nieużytkowanych rolniczo, "niezachowaną" w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów. Należy przy tym mieć na względzie, że zmniejszanie płatności, o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rozważane jest na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności, czyli przed jej przyznaniem. Tymczasem wprowadzone przez prawodawcę zastrzeżenie "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" co do "przyznania płatności" posługuje się czasem przeszłym. Rzecz zatem w tym by nie miało miejsca (uprzednio) przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do gruntów, na których występują trwałe użytki zielone, a których rolnik "nie zachował" (już nie posiadał) – wskutek przeniesienia lub utraty posiadania. Warunek z § 27 ust. 5 nie zostanie tym samym spełniony i ust. 4 (zmniejszenie) będzie miał zastosowanie, gdy w chwili uprzedniego przyznawania płatności rolnośrodowiskowej do gruntów (z trwałymi użytkami zielonymi i elementami krajobrazu trwałe) powierzchni tych gruntów, nieużytkowanych rolniczo – w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów rolnik "nie zachował". Gdyby każdy przypadek uprzedniego przyznania płatności rolnośrodowiskowej eliminował wyjątek ustanowiony § 27 ust. 5 – instytucja odstąpienia od zmniejszenia aktualnie dochodzonej przez rolnika płatności w gruncie rzeczy nie znajdowałaby zastosowania. W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i uzasadnienia kontrolowanych decyzji – brak ustaleń co do spełnienia warunku z § 27 ust. 5 – w przedstawionym wyżej rozumieniu. Z tych też względów uchylenie wydanych w sprawie decyzji byłoby zasadne. Nie można natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że zastosowanie § 27 ust. 4 wymaga ustalenia czy – wobec niespornej utraty posiadania wskazanych gruntów – w związku ze zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania rolnośrodwiskowego nastąpiła zmiana lub zniszczenie uprawy i czy grunt nie jest już nieużytkowany rolniczo. Wobec powyższego zasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. Brak bowiem było podstaw by organom zarzucić niedokonanie ustaleń w tym zakresie. Na aprobatę nie zasługują natomiast wywody organu, prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że § 27 ust. 5 – co do zawartego w nim warunku – należy rozumieć w ten sposób, że warunek "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o przyznawanie płatności w danym roku – gdyż sankcja 20 % polega na potrąceniu tej wartości od kwoty przyznanej, gdy zaś pomocy nie przyznano – potrącenie byłoby bezprzedmiotowe. Uwaga, że płatność musi przysługiwać aby mogła zostać zmniejszona – jest oczywista. Gdyby jednak prawodawca uznał za celowe poczynienie takich zastrzeżeń – uczyniłby to także np. w § 27 ust. 1 i 4 powołanego aktu wykonawczego. Takich regulacji natomiast brak. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika nadto, że odnośnie do powierzchni niektórych z deklarowanych działek przeprowadzono kontrole co do tego, czy powierzchnia kwalifikująca się do płatności nie jest większa niż maksymalny obszar kwalifikowany. Tego rodzaju "przedeklarowanie" nie ma jednak związku z "niezachowaniem" trwałych użytków zielonych w wyniku utraty lub przeniesienia posiadania. Uznać bowiem trzeba, że aby zastosować 20 % obniżkę płatności w danym roku za niezachowanie trwałych użytków zielonych – to użytek ten i prawidłowa deklaracja realizacji zobowiązania z tym związanego musiała istnieć (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt II GSK 2475/13 publik. CBOSA). Odrębną od zmniejszeń płatności na zasadach określonych § 27 ust. 4 i 5 jest kwestia przyznawania płatności tylko do faktycznie stwierdzonych powierzchni działek rolnych (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz materia zwrotów już przyznanych płatności (§ 28). Z tych wszystkich względów wyrok – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.