II GSK 1073/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1921/13 w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od A. P. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 stycznia 2014 r. w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Skarżąca, wpisana na listę aplikantów notarialnych w dniu 28 października 2009 r., pismem z dnia 25 lipca 2012 r. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej odmówiła skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści. Kolejnego dnia, 26 lipca 2012 r. skarżąca po odebraniu uchwały wniosła na nią zażalenie. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Uchwała te nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 5 marca 2013 r. skarżąca ponownie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Po rozpatrzeniu tego wniosku Rada Izby Notarialnej w W., uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. odmówiła skarżącej wydania zaświadczenia stwierdzając, że niewykonanie obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej, w tym niezaliczenie któregokolwiek z kolokwiów, co miało miejsce w przypadku skarżącej, uniemożliwiało wydanie zaświadczenia o odbyciu przez nią aplikacji notarialnej. Objętą skargą uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. Krajowa Rada Notarialna uchyliła w całości uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z [...] marca 2013 r. i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. Organ II instancji zwracając uwagę na zasadę ne bis in idem oznaczającą niemożliwość dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie, wskazał, że ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest sprzeczny z powołaną zasadą, a takie postępowanie od samego początku jest bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że skarżąca ponownie wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia pomimo, iż organ orzekł ostatecznie w sprawie uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Stan faktyczny sprawy nie uległ jakiejkolwiek zmianie wobec czego postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 5 marca 2013 r. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Uwzględniając skargę A. P. na tą uchwałę Sąd I instancji stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 jak również art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Sąd wskazał, że organ powołując się na obowiązujące w prawie zasadny, powinien odwołać się nie do zasady ne bis in idem odnoszącej się do zakazu ponownego wymierzania kary za ten sam czyn, lecz do zasady res iudicata, powagi rzeczy osądzonej i związanej z nią kwestii bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wskazał, że postępowanie w sprawie zaświadczeń regulują przepisu art. 217 i następne k.p.a. zaś zaświadczenia są poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwym jest wobec tego ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania lub unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Jest ono w istocie rodzajem czynności faktycznych, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. W ocenie Sąd I instancji, przyjąć należało, że osoba, która kwestionowała treść wydanego zaświadczenia mogła dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią wnioskując ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia mogła wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, a w ostateczności mogła skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że pomimo podnoszonych przez nią nowych okoliczności, w stosunku do okoliczności faktycznych istniejących w okresie podjęcia uchwały z dnia 25 lipca 2012 r. odmawiającej stronie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, zarówno Krajowa Rada Notarialna jak i Rada Izby Notarialnej w W. nie ustosunkowały się w motywach uchwał z 2013 r. do podniesionej przez nią okoliczności zmiany stanu faktycznego, podnosząc, iż ten nie uległ zmianie w stosunku do stanu faktycznego z 2012 r. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 oraz art. 205 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Krajowa Rada Notarialna skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z faktu, że sprawa z wniosku tej samej osoby została już przez organ rozpoznana w takich samych okolicznościach faktycznych podczas gdy tożsamość okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy stanowi przesłankę stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania z powodu prawomocnego rozpoznania sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zasada dotycząca powagi rzeczy osądzonej "ne bis in idem" nie znajduje zastosowania w "kwestii będącej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie" odnosząc się "raczej do zakazu ponownego wymierzenia kary za ten sam czyn (zakaz podwójnego karania)" podczas gdy zasada ta znajduje zastosowanie w sprawach z zakresu prawa administracyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez "niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy" podczas gdy przyczyny podjęcia uchwały w obecnym kształcie nie uległy zmianie, co zostało stwierdzone przez organ; 4. art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej podczas gdy przepis ten nakazuje podanie podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienie, co służy zrozumieniu błędów popełnionych przez organ i zapobiega popełnieniu ich w przyszłości. Podnoszą te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy z uwagi na podniesione w jej punkcie 1 i 4 zarzuty. Sformułowane w wymienionych punktach zarzuty należy rozpoznać łącznie, albowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. są o tyle trafne o ile zmierzają do zakwestionowania wyroku Sądu I instancji w zakresie niewłaściwej interpretacji, przede wszystkim art. 105 § 1 k.p.a. i należytego przedstawienia argumentacji wpływającej na ocenę wyrażoną przez Sąd, negującą sposób zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy i wydania rozstrzygnięcia uchylającego uchwałę organu notarialnego pierwszej instancji oraz umarzającego postępowanie przed tym organem. Niewątpliwym jest, że w sprawach jak w niniejszej, dotyczących wydania zaświadczenia w oparciu o przepisy konkretnej ustawy - ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2011 r., Nr 87, poz. 483 ze zm.), proceduralne zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego normującej w sposób szczegółowy sposób wydawania zaświadczeń oraz uprawnienia strony do inicjowania takiego postępowania i ewentualnego kwestionowania treści zaświadczenia wydanego przez konkretny organa. Niewątpliwym jest również, że możliwość kwestionowania przez stronę domagającą się wydania zaświadczenia jego treści w drodze zażalenia prowadzi do zastosowania przez organ, w tym przypadku organ odwoławczy, przepisów dotyczących odwołań od decyzji, co wynika z treści art. 144 k.p.a., a więc również powołanego w objętej skargą uchwale z dnia [...] maja 2013 r., jak i przywołanego przez Sąd I instancji art. 138 k.p.a. Wobec zaś zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia przez organ odwoławczy uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] marca 2013 r. oraz umorzenia przeprowadzonego przez ten organ postępowania, zastosowanie miał art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaję decyzję (w tej sprawie z uwagi na regulacje wynikające z ustawy Prawo o notariacie) uchwałę, w której uchylając decyzję/uchwałę umarza postępowania pierwszej instancji w całości lub części gdy postępowanie to z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości bądź części. Sąd I instancji stwierdzając niewłaściwość zastosowania przez Krajową Radę Notarialną tych przepisów i wadliwe przyjęcie, że w sprawie zaszła bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem A. P. o wydanie zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej wskazał, jako motywy takiej oceny, że osoba kwestionująca treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskując o ponowne wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia zażalić się do organu wyższego stopnia, a w ostateczności skorzystać ze skargi przysługującej do sądu administracyjnego. Jakkolwiek ocena ta nie jest błędna, gdyż co do zasady zmiana stanu faktycznego strony ubiegającej się o wydanie zaświadczenia może prowadzić do ponownego wydania zaświadczenia zgodnego ze zmienionym stanem faktycznym i z jej żądaniem, to w okolicznościach tej sprawy nie prowadzi do pełnej i rzetelnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Możliwość dochodzenia przez osobę kwestionującą treść wydanego zaświadczenia drogą pośrednią, jest jedną z możliwości uzyskania przez nią takiego zaświadczenia, jednakże nie wynika bezpośrednio z treści art. 219 k.p.a. Przepis ten bowiem stanowi, że nie tylko odmowa wydania zaświadczenia może stać się przedmiotem zażalenia ale również odmowa wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem osoby o nie się starającej. Oznacza to, że strona nie musi oczekiwać zmiany swojego stanu faktycznego mogącego warunkować uzyskanie zgodnego z jej żądaniami zaświadczenia, lecz może zakwestionować prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ w związku z wydaniem już pierwszego zaświadczenia. Istotnym jest, że zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym (por. wyrok NSA z 18 marca 2011, sygn. akt I OSK 1898/10), szczególnie, jeśli na gruncie sprawy jak niniejsza podstawowe znaczenie miało wzięcie po uwagę specyficznych warunków, jakie strona musi spełnić ubiegając się o wydanie zaświadczenia określonego w art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie – odbycia aplikacji notarialnej, obejmujące wytyczne zawarte w ustawie, rozporządzeniu w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz uchwale ustalającej plan aplikacji. Takie motywy wyroku Sądu I instancji, które są już w samym zakresie uprawnień odnośnie wydawania zaświadczeń i możliwości ich kwestionowania bądź zmiany niepełne powodują, że błędna była ocena rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie zastosowania przez niego art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Kluczową kwestią, której Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę był charakter zaskarżonej uchwały w aspekcie przepisów, jakie stanowiły jej podstawę prawną, a w konsekwencji rodzaj rozstrzygnięcia, jakie zawierała. Jak już wskazano Krajowa Rada Notarialna swoją uchwałę oparła o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć należy, że umorzenie przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie zostało uregulowane w powołanym przepisie, wobec czego zastosowanie w tym zakresie miał art. 105 § 1 k.p.a. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (uchwałę) oraz umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeśli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji (uchwały), a więc jeśli istniały podstawy do jego umorzenia jeszcze w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponadto, co istotne, decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera, bowiem inny skutek przyjmując, że nie było przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Skutki takiej decyzji (uchwały) maja charakter procesowy, nie zostaje ukształtowany stosunek materialnoprawny (por. wyroki NSA: z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1091/12; z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1096/12). Stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał oceny zaskarżonej uchwały w sposób wskazujący na wzięcie pod uwagę przyczyn, jakie legły u podstaw zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., powodującego przekonanie organu, że w sprawie wniosku skarżącej zaistniały takie przyczyn procesowe, które faktycznie uniemożliwiały przeprowadzenie postępowania i wydanie zaświadczenia przez organ pierwszej instancji – Radę Izbę Notarialnej w W.. Analiza przesłanek warunkujących zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i w rezultacie art. 105 § 1 k.p.a., w ustalonym, a więc konkretnym stanie faktycznym sprawy pozwoliłaby bowiem na ocenę czy istotnie w sprawie zaistniały takie okoliczności które uniemożliwiały z przyczyn czysto procesowych przeprowadzenie postępowania przez organ notarialny pierwszej instancji. Analizy takiej Sąd I instancji nie przeprowadził, co czyni błędnym jego stanowisko odnośnie niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy przywołanych przepisów, a tym samy czyni zasadnym zarzut ich naruszenia w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz wyłącznie w zakresie niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez Sąd I instancji i w konsekwencji nienależytego wskazania motywów uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Nie biorąc bowiem pod uwagę podstawowych przesłanek procesowych powodujących niemożność przeprowadzenia postępowania i wydania określonego przedmiotem sprawy rozstrzygnięcia (aktu, zaświadczenia), a opierając się wyłącznie o warunki dodatkowe, których spełnienie także umożliwiały "załatwienie sprawy administracyjnej", Sąd I instancji w istocie nie dokonał kontroli zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej tak w zakresie prawidłowości zastosowania omawianych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jak i motywów ległych u podstaw uchylenia uchwały organu I instancji i umorzenia postępowania jakie organ ten przeprowadził w związku z wnioskiem skarżącej. W tym stanie sprawy brak jest podstaw do odniesienia się od zarzutu postawionego w punkcie 2 skargi kasacyjnej. Kwestia oceny czy w sprawie miała zastosowanie zasada "ne bis in idem" czy "res iudicata" nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny prawidłowości uchylenia przez Krajową Izbę Notarialną uchwały Rady Izby Notarialnej w W. i umorzenia postępowania przeprowadzonego przez ten organ, a mogła jedynie stanowić dodatkową argumentację przemawiającą za prawidłowością bądź nieprawidłowością rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Pierwszorzędne znaczenie miało bowiem, jak wskazano wcześniej, czy zasadnym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w formie w jakiej uczyniła to Krajowa Izba Notarialna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. zauważyć należy, mając na uwadze treść skargi wywiedzionej przez A. P., że co do zasady Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak w zaskarżonej uchwale, która w uzasadnieniu wskazywała na niezmienność stanu faktycznego w okresie rozpoznawania pierwszego i drugiego wniosku o wydanie zaświadczenia, wzięcia pod uwagę czy szerszego odniesienia się i szczegółowego uzasadnienia podniesionej przez skarżąca kwestii zmiany stanu faktycznego mającego wpływ na kolejne żądnie wydania zaświadczenia. Organ, bowiem powinien był taką okoliczność wziąć pod rozwagę, co zresztą uczynił choćby częściowo notarialny organ I instancji odmawiający wydania tego zaświadczenia. Skoro jednak umorzono postępowanie w pierwszej instancji kwestią zasadniczą była kontrola spełnienia przesłanek procesowych warunkujących takie rozstrzygnięcie, wtórną kwestią było natomiast rozważenie wszystkich okoliczności mogących wpłynąć na treść uchwały uwzględniającej lub odmawiającej wydanie zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając wadliwość wyroku Sądu I instancji, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach, jak w punkcie 2 wyroku, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.