VIII SAB/Wa 48/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. G., S. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie niewydania rozstrzygnięcia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania lokalu 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się w części piwnic budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], położonej w P. - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących J. G. i S. G. solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2013 r. J. i S. G. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej także: "PINB", "organ") w sprawie dotyczącej nielegalnego sposobu użytkowania lokalu jako warsztatu elektoromechaniki pojazdowej w części piwnic budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości P. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazali, iż bezczynność, mataczenie, preparowanie dokumentów i łamanie prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. trwa od [...] lipca 2008 r. Podnieśli, iż w dniu [...] lipca 2008 r. skierowali do PINB pismo wnosząc o skontrolowanie przez organ czy działki nr [...] i [...], bliźniacze do działki skarżących są użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. W dniu [...] sierpnia 2008 r. PINB stwierdził w protokole oględzin działki nr [...], iż w pomieszczeniu piwnic budynku mieszkalnego prowadzona jest nielegalnie działalność naprawy samochodów. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2010 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy i użytkowania budynku mieszkalnego, który jest zlokalizowany w P. na działce nr [...], w wyniku którego wydano decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] udzielającą T. G. pozwolenia na użytkowanie lokalu, jako warsztatu elektromechaniki pojazdowej w części piwnic budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w P. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i z tego powodu M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] stwierdził jej nieważność. Dodali, iż organ ten w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał między innymi, iż organ powiatowy pozostaje bezczynny w prawidłowym załatwieniu sprawy. Wobec zaniechania kontynuacji postępowania skarżący z żądaniem powyższego wystąpili do organu, a wobec odmowy spełnienia ich żądania, pismem z dnia [...] maja 2013 r. złożyli do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., które to zażalenie postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało uznane za zasadne i wyznaczono organowi powiatowemu dodatkowy 30-dniowy termin na zakończenie sprawy. Mimo upływu powyższego terminu sprawa nie została zakończona, a to spowodowało złożenie skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podniósł, iż skarga jest bezzasadna z uwagi na okoliczności zaistniałe w biurze organu, o czym skarżący nie wiedzą. Jako tą okoliczność PINB wskazał na poważny wypadek, któremu w dniu [...] kwietnia 2013 r. uległ inspektor prowadzący sprawę, a nawiązanie z nim kontaktu nie było możliwe z uwagi na przechodzenie intensywnej terapii leczniczej i rehabilitacyjnej. Organ wskazał, iż w dniu [...] marca 2013 r. wpłynęło do PINB pismo skarżących z dnia [...] marca 2013 r. z żądaniem kontynuacji postępowania w sprawie. Po czterech dniach PINB udzielił odpowiedzi na wskazane w piśmie żądania. Wyjaśnił jednocześnie, iż sytuacja formalno-prawna to brak w Inspektoracie akt sprawy, które zostały przesłane przez M. WINB pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., to jest w dzień po wypadku inspektora prowadzącego sprawę. Z uwagi na nieliczną obsadę organu i przedłużający się okres choroby tego inspektora organ nie był w stanie załatwić sprawy. Skarga J. i S. G. została złożona w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. działając na podstawie art. 71 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1364 t.j.) po rozpatrzeniu wniosku T. G. dotyczącego użytkowania lokalu w części piwnic budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości P. udzielił T. G. pozwolenia na użytkowanie lokalu, jako warsztatu elektromechaniki pojazdowej w części piwnic budynku mieszkalnego, który jest zlokalizowany na działce o nr ew. [...] w miejscowości P. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) (dalej: "Prawo budowlane") po przeprowadzeniu na wniosek J. i S. G. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], udzielającej T. G. pozwolenia na użytkowanie lokalu jako warsztatu elektromechaniki pojazdowej w części piwnic budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości P. – stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zastosowanie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego została wydana decyzja PINB w R. nie daje podstaw organowi nadzoru budowlanego do działania w trybie art. 71 tej ustawy. Zadania i kompetencje organu nadzoru budowlanego określa art. 83 wskazanej wyżej ustawy. Wskazano jednocześnie, iż PINB nie podjął odpowiedniego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania piwnic w budynku mieszkalnym na warsztat elektromechaniki pojazdowej. Wobec stwierdzenia w protokołach oględzin przeprowadzonych w dniach [...] sierpnia 2008 r., [...] lipca 2010 r. i [...] września 2010 r., nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu PINB winien podjąć odpowiednie postępowanie w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, a nie wydawać pozwolenie na użytkowanie w trybie przewidzianym na legalną zmianę sposobu użytkowania, którym zajmują się organy administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. wpłynęła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] marca 2013 r. W dniu [...] marca 2013 r. do PINB wpłynęło pismo J. i S. G. z dnia [...] marca 2013 r. z żądaniem kontynuacji nie zakończonego, a rozpoczętego postępowania dotyczącego samowolnego sposobu użytkowania piwnic-parteru budynku mieszkalnego do celów prowadzenia działalności naprawy samochodów w budynku mieszkalnym położonym na działce nr ew. [...] w miejscowości P. W odpowiedzi na pismo skarżących z dnia [...] marca 2013 r., o którym mowa wyżej organ poinformował piszących o braku możliwości spełnienia żądania "z uwagi na sytuację formalno-prawną sprawy". W dniu [...] kwietnia 2013 r. do organu powiatowego wpłynęły akta tego organu zwrócone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] czerwca 2013 r. do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie J. i S. G. z dnia [...] maja 2013 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 37 § 2 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uznał zażalenie J. i S. G. z dnia [...] maja 2013 r. na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. dodatkowy termin na zakończenie sprawy dotyczącej użytkowania lokalu jako warsztatu elektromechaniki pojazdowej w części piwnic budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 1 i 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) (dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota skargi na bezczynność polega zatem na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem Sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ponadto Sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż Sąd uwzględniając skargę na bezczynność nie może wskazywać sposobu rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 roku sygn. akt I OSK 1721/11 (LEX nr 1149226)). Jak wynika z wcześniejszych wywodów skargą na bezczynność w niniejszej sprawie objęte jest niezałatwienie sprawy w związku ze stwierdzeniem zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się w części piwnic budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], położonej w P. Jednocześnie zauważyć należy, iż skarga została poprzedzona złożeniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Tym samym zostały spełnione formalne przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, iż uznanie przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia za zasadne, jak to wynika z wcześniejszych wywodów pozostaje bez wpływu na rozpoznanie przez Sąd niniejszej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 roku sygn. akt II SAB/Lu 108/12 – LEX nr 1270534). W tych okolicznościach podnieść wypada, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Jak wynika z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle wskazanych wyżej przepisów nie ulega wątpliwości, iż wobec stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zmiany sposobu użytkowania lokalu, o którym mowa, w szczególności po otrzymaniu decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2013r., stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., udzielającej T. G. pozwolenia na użytkowanie lokalu jako warsztatu mechaniki pojazdowej na podstawie art. 71 ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. było podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, problematyka zmiany sposobu użytkowania określona w art. 71a tej ustawy pozostaje we właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, iż poza pismem z dnia [...] marca 2013 r. informującym skarżących o braku możliwości załatwienia sprawy, sformułowanym w niezrozumiały sposób co do przyczyn takiego stanu rzeczy, jak i przewidywanego terminu załatwienia sprawy, organ nie podjął żadnych czynności. W ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zwłaszcza, czy bezczynność organu spowodowana została okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 54/13 - LEX nr 1363047). Tym samym wskazywane przez organ okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wobec tych okoliczności, jak i tego, iż co najmniej od daty [...] marca 2013 r. organ pozostawał w bezczynności, albowiem od tego dnia do daty orzekania w niniejszej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie, mimo upływu okresu ponad 9 miesięcy należy uznać, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tych okolicznościach Sąd w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie w punkcie II wyroku Sąd oparł o treść art. 149 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Kwota [...] zł stanowi uiszczony wpis sądowy.