I SA/Kr 1930/13

|Sygn. akt I SA/Kr 1930/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 stycznia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Bogusław Wolas (spr.), WSA Urszula Zięba, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r., sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 20 września 2013r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych, - skargę oddala- Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego z wnioskiem o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione wobec zobowiązanego K.K., ustalonych w kwocie 33 349,27 zł w postanowieniu o obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego wydanym przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego z dnia 7 czerwca 2013 r. Zdaniem wnioskodawcy za umorzeniem kosztów postępowania egzekucyjnego jakimi obciążył wierzyciela organ egzekucyjny, przemawiają przesłanki zawarte w art. 64e§2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.e.a."). Przepis ten w pkt 1 zakłada, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone jeżeli stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku. Wnioskodawca zaznaczył, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest zależne od woli wierzyciela. Zgodnie z art. 24 pkt 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kierując do organu egzekucyjnego tytuły wykonawcze wierzyciel zakładał, że należności z tytułu składek objęte tymi tytułami, zostaną wyegzekwowane i zapewnią wpływ należnych dochodów do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego dysponentem jest ZUS, z którego z kolei, wypłacane są świadczenia dla uprawnionej szerszej grupy społecznej. Wierzyciel miał również świadomość, że uruchomienie postępowania egzekucyjnego generuje koszty egzekucyjne, które w przypadku bezskuteczności egzekucji spowodują obciążenie nimi wierzyciela. Zdaniem ZUS przesłanka z powołanego wyżej przepisu została spełniona i przemawia za umorzeniem kosztów egzekucyjnych, gdyż występuje rzeczywista niemożność zapłaty przez zobowiązanego tych kosztów. W ocenie wnioskodawcy za umorzeniem w całości kosztów postępowania egzekucyjnego przemawia również ważny interes publiczny (art. 64e§2 pkt 2 u.p.e.a.), gdyż ich zapłata spowoduje w istocie obciążenie nimi całego społeczeństwa. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2013 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 33 349,27 zł powstałych w trakcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do K.K. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS. W ocenie organu to, że wierzyciel jest podmiotem publicznym o szczególnym statusie wynikającym z zakresu realizowanych zadań nie wystarcza do uznania, że istnieje interes publiczny będący uzasadnieniem umorzenia wobec niego kosztów egzekucyjnych. Zaznaczono także, że ustawodawca nie wyłączył w u.p.e.a. odpowiedzialności "podmiotów publicznych" za następstwa wszczęcia egzekucji. Gdyby taka sytuacja miała miejsce to organy publiczne wystawiające tytuły wykonawcze generalnie byłyby wyłączone z ponoszenia kosztów egzekucyjnych, w szczególności, gdy tych kosztów nie uzyskano od zobowiązanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie ZUS ponownie wniósł o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 20 września 2013 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji zaznaczył, że ustawodawca ściśle określił w art. 64e§2 u.p.e.a. przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych. Katalog ten jest zamknięty. Wskazywana przez ZUS przesłanka z pkt 1 art. 64e§2 ustawy odnosi się do zobowiązanego, przez co bezzasadnym jest powoływanie tego przepisu przez wierzyciela. Jeśli natomiast chodzi o przesłankę ważnego interesu publicznego, która w ocenie wierzyciela została spełniona, Dyrektor Izby Skarbowej zaznaczył, że zasadnie organ egzekucyjny I instancji ocenił, że interesu publicznego nie można oceniać z perspektywy funkcji społecznych spełnianych przez ZUS. Zauważył, że wierzyciel zawnioskował o umorzenie kosztów egzekucyjnych co do zasady z powodu, że jest jednostką publiczną działającą w ramach "tego samego Skarbu Państwa". Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że powołanie się przez wierzyciela na to, że jest podmiotem publicznym nie jest okolicznością wyjątkową. W egzekucji administracyjnej co do zasady wierzyciel jest takim podmiotem, a mimo to ustawodawca przewidział obciążenie wierzyciela kosztami w określonych sytuacjach (w szczególności gdy koszty te nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego). Organ II instancji wskazał na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy wykładni pojęciowej "interesu publicznego" należy uwzględnić wartości wspólne dla całego społeczeństwa. Przy ocenie tej okoliczności należy uwzględnić zasadność obciążenia całego społeczeństwa kosztami udzielonej pomocy, na tle sytuacji finansowej Państwa. Akceptacja zaś stanowiska strony, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny prowadziłoby do przyjmowania realizacji tej przesłanki w każdej sprawie z udziałem ZUS i doprowadzałoby do umarzania kosztów egzekucyjnych względem tego podmiotu w każdej analogicznej sprawie, a zatem statuowałoby pozanormatywne nieobciążanie go kosztami egzekucyjnymi. ZUS powinien zatem jak każdy inny wierzyciel ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi nieściągniętymi od zobowiązanego. Ponadto wierzyciel kierując tytuły wykonawcze do egzekucji powinien wskazać majątek zobowiązanego, o którym posiada wiedzę, podać aktualny adres zamieszkania zobowiązanego – przez co i ocenić potencjalną skuteczność wszczynanego postępowania egzekucyjnego. Organ odwołał się także do treści art. 77 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że ZUS gospodaruje swoim mieniem oraz prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków. Podał również, że art. 64e u.p.e.a. skonstruowany jest na zasadzie uznania administracyjnego. W przypadku braku wystąpienia przesłanki określonej w tym przepisie, w ogóle nie może on mieć zastosowania. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku "o wstrzymanie zapłaty kosztów egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia wniosku o ich umorzenie" Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że zaskarżonym postanowieniem organ egzekucyjny odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych, w konsekwencji wniosek ten należy uznać za bezprzedmiotowy. W skardze na postanowienie z 20 września 2013 r. ZUS wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym postanowieniem Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 77§1 K.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokonania całościowej analizy i oceny treści postanowienia organu I instancji, a przez to pominięcie kluczowych aspektów sprawy; - art. 64e§1 w zw. z art. 64§2 pkt 1 i 2 w zw. z §3 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie błędne niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie kosztów egzekucyjnych ze względu na ważny interes publiczny oraz brak gospodarczego uzasadnienia, którymi to kosztami obciążono wierzyciela. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego zdaje się nie dostrzegać, że działalność ZUS finansowana jest w całości z danin publicznoprawnych, bez względu na rozróżnienie środków przekazywanych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz pozostałych środków pochodzących z budżetu Państwa na działalności Zakładu. Podkreślenia wymaga, że w analogiczny sposób, a więc z budżetu Państwa jest finansowana również działalność organu egzekucyjnego. Prowadzi to do konstatacji, że uiszczenie przez stronę skarżącą tak znacznych kosztów egzekucji, które pochodzić będą ze środków budżetowych Państwa, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że beneficjentem tych środków będzie inny podmiot również finansowany z tych samych źródeł, jest sprzeczne z interesem publicznym oraz gospodarczo nieuzasadnione. Przekazanie zaś środków finansowych stanowiących koszty egzekucyjne nie przyczyni się do zwiększenia wpływów do budżetu, a nastąpi jedynie ich przesunięcie między jednostkami sektora finansów publicznych. Pełnomocnik wskazał także, że kwota powstałych kosztów nie wynika z nakładu działań egzekucyjnych i powstałych przez to wydatków, ale z wysokości należności głównej skierowanej do przymusowego dochodzenia, od której ryczałtowo naliczone zostały opłaty stanowiące koszty egzekucyjne. Zwrócono także uwagę na szczególny status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz środków, którymi dysponuje, a które powinny być szczególnie chronione z uwagi na to, że osoby ubezpieczone mają prawo wymagać, aby ich składki były przeznaczone w głównej mierze na wypłatę świadczeń ubezpieczonym. Podkreślono również, powołując się na wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, że w interesie publicznym leży osiąganie jak największych wpływów do ZUS co gwarantuje możliwość realizacji zadań społecznych. W związku z tym oczywiste jest, że w interesie publicznym leży także maksymalne ograniczenie wydatków ZUS. Zarzucono, że organy egzekucyjne nie uwzględniły faktu, że zobowiązania wobec ZUS mają charakter publicznoprawny, a działalność ZUS służy interesowi publicznemu i jest finansowana ze środków publicznych. Wobec tego obciążenie go kosztami egzekucyjnymi, przy jednoczesnym braku pokrycia należności z tytułu składek, jest gospodarczo nieuzasadnione i niezgodne z interesem publicznym. Ponadto organy błędnie interpretują przepis art. 64e§2 pkt 1 u.p.e.a. uznając, że nie odnosi się on do wierzyciela, pomijając, że przepis art. 64e§3 u.p.e.a. wprost na to wskazuje. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie treścią art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny został uprawniony do umorzenia w całości lub w części przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "może" oznacza, że ulgi w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych udzielane są na zasadzie uznania administracyjnego. Organ egzekucyjny, korzystając z uznania administracyjnego, może mimo istnienia przesłanek odmówić uwzględnienia wniosku. Natomiast stwierdzenie braku przesłanek zawsze skutkować będzie odmową uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcia wydane w tym trybie nie mogą być jednak dowolne. Kontrola legalności postanowień wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się więc do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych sprawy w świetle zaistnienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Swobodne uznanie nie może prowadzić do dowolności i musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i rozważeniem powyższych przesłanek. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia kosztów egzekucyjnych, powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Należy podkreślić, że Sąd nie dokonuje oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego słuszności czy sprawiedliwości. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność zaistnienia przesłanek umorzenia, które powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Przesłanki te zostały wymienione w art. 64e § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem koszty egzekucyjne mogą być umorzone jeżeli: stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1); za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2); ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne 9pkt 3). Ponadto w § 3 tego przepisu wskazano, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. W rozpoznanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołuje się na ważny interes publiczny oraz brak gospodarczego uzasadnienia dla obowiązku uiszczenia kosztów egzekucyjnych. Sąd zauważa na wstępie, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena zasadności obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, lecz problem umorzenia kosztów egzekucyjnych. Kwestia bowiem obciążenia ZUS tymi kosztami została rozstrzygnięta w postanowieniu Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego z dnia 7 czerwca 2013 r., na które – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – wierzyciel nie złożył zażalenia. Dlatego bez znaczenia są podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności, że obciążenie wierzyciela tymi kosztami jest gospodarczo nieuzasadnione z uwagi na fakt, że wysoka kwota kosztów egzekucyjnych nie stanowi rekompensaty poniesionych faktycznie przez organ egzekucyjny wydatków oraz nakładu pracy, ale z wysokości należności głównej skierowanej do przymusowego dochodzenia. Sąd zauważa jedynie, że koszty egzekucyjne naliczone zostały w wysokości określonej przez ustawodawcę w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na co zwrócił uwagę Dyrektor Izby Skarbowej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (str. 3). Sąd podkreśla, że przedmiotowe koszty służą realizacji całokształtu czynności procesowych związanych z przymusowym ściągnięciem należności w toku wszczętej na wniosek wierzyciela egzekucji administracyjnej. Opłaty za czynności egzekucyjne są formą zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu egzekucyjnego za podejmowane i dokonywane określone czynności egzekucyjne, niezależnie od tego czy ich zastosowanie przyczyniło się do wykonania obowiązku. Odnosząc się natomiast do przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych jaką jest przesłanka ważnego interesu publicznego określona w art. 64e §2 pkt 2 u.p.e.a., należy podkreślić, że "interes publiczny", o jakim mowa w tym przepisie, nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie to powinno być ocenione z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Interes ten nie może być zatem utożsamiony z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia kosztów. Interes publiczny musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". W orzecznictwie wskazuje się, że użycie tego słowa podkreśla bowiem wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia kosztów z uwagi na tenże interes (wyrok WSA w Gdańsku z 7 października 2008 r., I SA/Gd 387/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa przesłanka nie odnosi się natomiast do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi przecież w przypadku egzekucji administracyjnej są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych i wykonujące zadania publiczne. Należy także zwrócić uwagę, że gdyby ustawodawca w sposób szczególny traktował na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji należności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to niewątpliwie znalazłoby to wyraz w zwolnieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ponoszenia kosztów związanych z egzekucją. Ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji. W tym zakresie pozycja strony skarżącej nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Przekazując zatem tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny ZUS powinien uwzględniać, że może zostać obciążony kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji. W związku z tym status strony skarżącej ukształtowany przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013, poz. 1442 ze zm.) nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego" pozwalająca na umorzenie przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 319/08, Lex nr 537622). Okoliczność, że status ten i wskazywane przez stronę skarżącą wynikające z niego konsekwencje nie zostały uwzględnione przez organy orzekające jako przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych nie stanowi naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Ze stanowiska strony skarżącej wynika ponadto, że w treści art. 64e§3 u.p.e.a. upatruje ona kolejną przesłankę umorzenia kosztów egzekucyjnych - brak gospodarczego uzasadnienia dla obciążenia wierzyciela tymi kosztami - która w jej ocenie ma w sprawie zastosowanie. Jak wynika z treści tego przepisu odsyła on do art. 64e §2 pkt 1 u.p.e.a., który odnosi się jednak do zobowiązanego, a nie do wierzyciela, co wprost wynika z jego treści. Gdyby nawet oceniać prawidłowość odmowy umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu w stosunku do wierzyciela, należałoby łącznie uwzględniać przesłanki zawarte w art. 64e§2 pkt 1 i §3 u.p.e.a. W tym kontekście należy stwierdzić, że organ prawidłowo ustalił, że brak jest w omawianej sprawie podstaw do uznania, że obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia kosztów, których zobowiązany nie był w stanie ponieść bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Przesłanką wskazującą na spełnienie tego warunku nie może być bowiem sam fakt specyficznego statusu wierzyciela jako Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na gruncie u.p.e.a. nie jest to bowiem okoliczność wyjątkowa. Dotyczy to także argumentu finansowania zarówno wierzyciela jak i organu egzekucyjnego ze środków publicznych. W związku z tym należy uznać, że organy prawidłowo zinterpretowały treść wskazanego przepisu, przede wszystkim w kontekście sytuacji strony skarżącej, która prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków i występując w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym musi liczyć się z tym, że zostanie obciążona kosztami egzekucyjnymi, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Należy także zwrócić uwagę na wpływ uzyskanych kosztów egzekucyjnych, które organy egzekucyjne przeznaczają na swoją działalność, na wzrost skuteczności egzekucji administracyjnej, co niewątpliwie leży w interesie publicznym, w tym również wierzyciela, którym jest ZUS. Reasumując, w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący uzasadniono stanowisko odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych w świetle przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 2 i art. 64e§2 pkt 1 i §3 u.p.e.a.. Ocenione zostały przedstawione przez ZUS przyczyny, dla których domagano się umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wyjaśniono również powody, dla których uznano, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ich umorzenia. Nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie dokonania całościowej analizy i oceny treści postanowienia organu I instancji. Organy uzasadniły w sposób dostateczny okoliczności jakimi kierowały się podejmując rozstrzygnięcia, a przy tym wystarczająco szczegółowo odniosły się do przesłanek determinujących na gruncie przedmiotowej sprawy niezasadność wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Mając na uwadze ww. okoliczności, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, działając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.).