I SA/Wa 2293/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. P. P. zwrócić się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką J. P. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił P. P. przyznania od [...] lipca 2013 r. uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2013 r. wywiadu środowiskowego, ustalono, że matka wnioskodawcy J. P. jest osobą przewlekle chorą, leżącą. Organ podniósł również, że na podstawie przedłożonego przez wnioskodawcę świadectwa pracy, ustalono, że stosunek pracy P. P. został, rozwiązny z dniem [...] maja 2001 r. Następnie był on zarejestrowany w Urzędzie Pracy. W dniu [...] lipca 2010 r. złożył on wniosek o świadczenie pielęgnacyjne na matkę J. P. i decyzją z dnia [...] września 2010 r. świadczenie to zostało mu przyznane bezterminowo od dnia [...] lipca 2010 r. Ustalając ponownie uprawnienie wnioskodawcy do specjalnego zasiłku opiekuńczego Ośrodek Pomocy Społecznej rozpatrzył kwestię spełnienia przesłanek wynikających z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności dotyczących konieczności sprawowania opieki oraz jej związku z rezygnacją z zatrudnienia. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji, w tym świadectwa pracy z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz zaświadczenia PUP w P., Ośrodek ustalił, że w sprawie niniejszej nie ma bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad matką. Od powyższej decyzji P. P. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W swym odwołaniu podniósł, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca dla niego i jego matki, która ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Jego zdaniem, decyzja ta zdaje się być niezgodna z art. 1, 2, 3, art. 32 ust. 11 i art. 71 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dzieląc obywateli na równych i równiejszych. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy odmowną decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wskazując, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po art. 16 dodano art. 16a, który w ust. 1 stanowi, iż zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji, edukacji. Kolegium wskazało przy tym, że pojęciem "zatrudnienie" lub "inna praca zarobkowa" ustawa określa wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt. 33 ustawy), a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Aby otrzymać wnioskowane świadczenie osoba ubiegająca się o to świadczenie powinna, zdaniem organu odwoławczego, zrezygnować z ww. formy zatrudnienia. Z akt sprawy natomiast wynika, że P. P. przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pracował, więc nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymująca się znacznym stopniem niepełnosprawności matką. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił swoją trudną sytuację oraz przedstawił swój pogląd dotyczący zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych, podważając konstytucyjnych przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) – powoływana dalej, jako "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organem administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzony został specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). W tym miejscu podnieść należy, że zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w odniesieniu do osób, którym przyznano prawo do świadczenia rodzinnego przed 1 stycznia 2013 r. na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r., czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na wykładnię prawa do świadczenia określonego w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotąd obowiązujących decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, to jest po 30 czerwca 2013 r. Powyższy wyrok dotyczy, zatem prawa do świadczeń pielęgnacyjnych przyznanych na mocy decyzji administracyjnych na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r. (jak w rozpoznawanej sprawie), a które na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej miały wygasnąć. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego, co prawda wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto skoro wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytutywnego przepisu (por.: wyrok z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09, Lex nr 606334). Podkreślenia przy tym jednak wymaga, że wyrok powyższy nie jest wyrokiem aplikacyjnym, czyli takim, który jednocześnie rozstrzyga, o tym jakie prawo i w jakim zakresie winno być stosowane odnośnie stosunków społecznych, których orzeczenie Trybunału dotyczy (por. M. Florczak-Wątor, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s.114-117). Skutkiem tego wyroku może być zatem, zdaniem Sądu, swoiste "reaktywowanie" prawa do świadczeń przyznanych w trybie art. 17 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Skoro skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej może być przywrócenie prawa wynikającego z ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę J. P., to należy rozważyć w ponownie prowadzonym postępowaniu celowość i legalność orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżący się zwrócił. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją uzyskałaby także świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oba świadczenia, pomimo formalnie różnych podstaw prawnych, stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny. Zdaniem składu orzekającego, wskazany powyżej wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., oprócz bezpośredniego skutku uchylenia przepisów przejściowych, stanowi także wskazówkę interpretacyjną w odniesieniu do pojęcia rezygnacji z zatrudnienia, o którym mowa w art. 16a ustawy, a do którego odwołało się Samorządowe Kolegium odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w odniesieniu do osób, którym uprzednio przyznano świadczenie pielęgnacyjne na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r. Skoro bowiem Trybunał zakwestionował przepisy naruszające ochronę praw wcześniej nabytych, to literalna interpretacja art. 16a ustawy, w stosunku do osób które uprzednio miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 tej ustawy, wymuszająca by osoby te, wskutek zmiany prawa, zaprzestały sprawowania opieki by podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować - jest oczywiście niezgodna z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, lit. b i art. 119 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.