II OZ 308/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 836/13 odmawiające przywrócenia terminu do złożenia skargi w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Osiniec we Wrocławiu postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przywrócić skarżącemu termin do złożenia skargi 1 Postanowieniem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 836/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił przywrócenia terminu do złożenia skargi J. P. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 marca 2000 r. nr XIX/603/00 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Osiniec we Wrocławiu. W uzasadnieniu WSA we Wrocławiu, powołując się na treść art. 86 § 1 i § 2 oraz art. 87 § 1, 2 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący jako przesłankę zasadności wniosku o przywrócenie terminu przywołał nieznajomość przepisów regulujących postępowanie w sprawie zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał z zakresu administracji publicznej oraz brak stosownego pouczenia w tym przedmiocie przez organ stanowiący gminy. W ocenie sądu okoliczności te w sposób obiektywny nie uzasadniają przywrócenia terminu, które powinno mieć charakter wyjątkowy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niedającej się przezwyciężyć. Tym samym – jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny - nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność uprawdopodobniającą brak winy w uchybieniu terminu (por. post. NSA z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 135/12). Podobnie należy kwalifikować brak pouczenia przez organ o prawach i terminach do wniesienia skargi po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że braku winy w uchybieniu terminu nie usprawiedliwia subiektywna ocena skarżącego dotycząca niejasności lub niezrozumienia konstrukcji bądź sposobu obliczania terminów, gdyż strona mogła w trakcie biegu terminów skorzystać z profesjonalnej pomocy prawnej. Uchybienia terminu nie usprawiedliwia też okoliczność otrzymania przez skarżącego pisma podającego termin rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. P. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 86 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy a polegało na odmowie przywrócenia terminu pomimo braku winy strony w uchybieniu terminu, wobec braku jakiegokolwiek pouczenia skarżącego działającego bez profesjonalnego pełnomocnika, zarówno ze strony organu administracji publicznej, jak i ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o 60-dniowym terminie do wniesienia skargi, biegnącym od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa organowi administracji publicznej. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Wskazać należy, że ustawodawca nie określił kryteriów oceny zachowania strony co do wykazania braku winy. Oznacza to, że kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu i daje sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie uzna za istotne. Przy tym przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Wprawdzie co do zasady nieznajomość prawa nie przesądza o braku winy w uchybieniu terminu dokonania czynności procesowej, jednakże w judykaturze jako typowy przykład braku winy uchybieniu terminowi do wniesienia środka odwoławczego wskazuje się brak pouczenia o terminie i sposobie dokonania tej czynności procesowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawarte w zażaleniu stanowisko, iż skarżący uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w niedochowaniu terminu do podjęcia czynności procesowej wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący skorzystał z możliwości wezwania do usunięcia naruszenia w trybie ww. przepisu, a następnie - przy braku odpowiedzi na to wezwanie - wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia, jednakże z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Skarżący o 60-dniowym terminie do wniesienia skargi dowiedział się dopiero z uzasadnienia postanowienia WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2014 r. o odrzuceniu skargi. W niniejszej sprawie skarżący jako przyczynę uchybienia terminu wskazał na brak pouczenia go o procedurze wniesienia skargi na uchwałę. Poza sporem pozostaje fakt, iż występująca bez profesjonalnego pełnomocnika strona nie została pouczona o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w przypadku braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ taka powinność wprost z przepisów prawa nie wynika. Nie oznacza to jednak, że jeżeli organ gminy w związku z wydaną uchwałą nie poucza strony o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, strona nie będzie miała możliwości uchylenia się od negatywnych skutków braku takiego pouczenia, bowiem w takim przypadku będzie można stwierdzić, że strona uchybiła terminowi bez swojej winy. Większość procedur prawnych przewiduje wprost obowiązek pouczania przez organy państwa o prawie i terminach zaskarżenia ich rozstrzygnięć przez zainteresowane podmioty. Brak obowiązku pouczania o prawie i terminie zaskarżenia uchwał rady gminy wynikającego wprost z przepisów prawa sprawia, że interpretacja przepisu art. 86 § 1 p.p.s.a. powinna umożliwiać skarżącym, w okolicznościach takich które zaistniały w niniejszej sprawie, przywrócenie terminu do wniesienia skargi. (Podobny pogląd wyraził NSA w postanowieniu z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1592/11) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniałe w sprawie okoliczności mogły stanowić podstawę przywrócenia terminu. Powyższego stanowiska nie sposób podważyć przy uwzględnieniu niejednoznacznych uregulowań zawartych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. Kwestia terminów do wnoszenia skarg na uchwały lub zarządzenia zaskarżane w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – mimo długiego okresu obowiązywania tej ustawy – budzi poważne wątpliwości i powodowała rozbieżności w orzecznictwie. Świadczy o tym uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60), którą podjęto w związku z pojawiającymi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżnościami w stosowaniu art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku wnoszenia skarg w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy w tym miejscu wskazać i podzielić przyjęty w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 21/95 pogląd, że nie jest prawidłowe obarczanie stron ujemnymi konsekwencjami wynikającymi z rozbieżnej wykładni przepisów prawnych stosowanej przez organy administracji i sądy, zwłaszcza wtedy, gdy może to prowadzić do ograniczenia lub zakwestionowania prawa do sądu. W związku z powyższym, uznając że brak winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi został przez skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy uprawdopodobniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 86 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. ----------------------- 1