II SA/Kr 1368/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia 9 kwietnia 2013r. znak: [...], Prezydent Miasta, w oparciu o art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 20 lutego 2007 r. znak: [...] o wydaniu dla inwestora W. R. i M. M. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "warsztat samochodowy (diagnostyka) z częścią biurową wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan. i c.o. przy ul. C. w K. (na działce nr [...] obr. [...] j. ewid. [...]", w związku z wydaniem (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), decyzji PINB nr [...] z dnia 26 listopada 2010r. (zmienionej przez decyzję WINB w K. nr [...] z dnia 6 stycznia 2012r. w zakresie określenia terminu) nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla obiektu realizowanego z istotnym odstąpieniem od warunków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania zgody właściwego organu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. M. wniosła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 36a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu wskazała, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być w oparciu o wskazane przez organ przepisy uchylona przed ostatecznym zakończeniem postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 4 i 5 prawa budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia 29.07.2013r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w celu doprowadzenia robót budowlanych (prowadzonych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, na mocy którego uchylić należy decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż poprzez stan zgodny z prawem rozumieć należy stan zgodny z obowiązującymi na dzień orzekania przepisami prawa. Punktem odniesienia nie może być uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, skoro rzeczywisty stan robót budowlanych jest niezgodny z jej uregulowaniami. Wykładnia przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi zatem do wniosku, iż jeżeli organ nadzoru budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla. Obowiązek uchylenia dotychczasowego pozwolenia na budowę ma na celu uniknięcie sytuacji, w której w obrocie prawnym byłyby dwie decyzje orzekające w sprawie pozwolenia na budowę na danej działce - pierwotne pozwolenie na budowę i nowa decyzja wydana przez nadzór budowlany w związku z legalizacją wykonanych niezgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę robót. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. M. zarzucając naruszenie art. 2 i 32 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez uchylenie na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wydanej zgodnie z prawem, ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 20 lutego 2007r., na podstawie której inwestor uzyskał prawo do zabudowy nieruchomości w określony sposób, w sytuacji gdy art. 36a ust. 2 Prawabudowlanego godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i ochrony praw nabytych, nie realizując przy tym celu, dla którego został ustanowiony, co w sposób nieproporcjonalny ogranicza prawo własności. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż choć wykładnia gramatyczna art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego rzeczywiście nie budzi szczególnych wątpliwości, to wątpliwości takie musi nasuwać konstytucyjność tego uregulowania, które godzi zarówno w zasadę ochrony praw nabytych, jak również zasadę równości obywateli wobec prawa. Inwestor, który prowadzi roboty budowlane z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, na podstawie tego przepisu traci podstawę prawną dla wykonanych przez siebie robót budowlanych - nie tylko w zakresie w jakim roboty te wykonał z naruszeniem prawa, ale również co do tych robót, które prowadził zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Udzielenie pozwolenia na budowę daje inwestorowi prawo do zabudowy nieruchomości w określony sposób i nie może być uchylone ze względu na dokonanie odstępstwa od warunków tego pozwolenia –gdyż regulacja ta nie ma charakteru karnego. Postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego ma mieć charakter restytucyjny. Uregulowanie prawne z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w ostatecznych konsekwencjach prowadzi do tego, że inwestor, który prowadzi roboty budowlane z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę jest w znacznie gorszej sytuacji, niż sprawca samowoli budowlanej. Jeśli inwestor dopuszcza się odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę polegającego na rozbudowie budynku o dodatkową klatkę schodową, to do sytuacji takiej zastosowanie będzie mieć przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie uchylone zostanie pozwolenie na budowę w stosunku do całego obiektu budowlanego. W takim zaś przypadku, jeśli z pewnych przyczyn wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego nie będzie możliwe, gdyż wykonane roboty będą naruszać przepisy (np. o zagospodarowaniu przestrzennym), ewentualnie, jeśli inwestor projektu takiego nie przedstawi w wyznaczonym przez organ terminie - zastosowanie znajdzie sankcja rozbiórki całego obiektu budowlanego z art.51 ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem po uchyleniu pozwolenia na budowę, brak jest podstawy prawnej dla jego istnienia. Gdyby natomiast inwestor zrealizował obiekt zgodnie z udzielonym pozwoleniem, uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie, a dopiero następnie dokonał jego rozbudowy o dodatkową klatkę schodową, to ewentualny nakaz rozbiórki wydany w ramach postępowania, o jakim mowa w art. 48 Prawa budowlanego mógłby się odnosić wyłącznie do części rozbudowanej, albowiem brak byłoby jakiejkolwiek podstawy do orzeczenia rozbiórki pozostałej części budynku. Takie różnicowanie konsekwencji prawnych dla inwestorów dokonujących de facto takiego samego naruszenia prawa jest całkowicie nieuzasadnione i narusza również konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji "obowiązek uchylenia dotychczasowego pozwolenia na budowę ma na celu uniknięcie sytuacji, w której w obrocie prawnym byłyby dwie decyzje orzekające w sprawie pozwolenia na budowę na danej działce - pierwotne pozwolenie na budowę i nowa decyzja wydana przez nadzór budowlany w związku z legalizacją wykonanych niezgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę" (k. 2 decyzji).W tej sytuacji należy przyjąć, że decyzja o której mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie powinna być wydawana tak jak obecnie z chwilą nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem decyzja taka jest przedwczesna, gdyż nałożenie obowiązku przedstawienia takiego projektu nie przesądza jeszcze tego, że zostanie przez nadzór budowlany wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i wznowieniu robót budowlanych, która zastępowałaby udzielone uprzednio pozwolenie na budowę. Taka sytuacja miała bowiem miejsce w niniejszej sprawie. Pomimo tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, gdyż organy nadzoru budowlanego nałożyły na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, projekt ten nie został zatwierdzony, ze względu na rzekome, dostrzeżone przez organ nieprawidłowości, do usunięcia których inwestor nie został nawet wezwany i w konsekwencji orzeczono nakaz rozbiórki całego obiektu budowlanego, naruszający uprzednio nabyte przez inwestora prawo do zabudowy nieruchomości w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę - decyzja WINB w K. z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...] znak [...] W związku z tym, aby zrealizowany był cel, który przyświeca regulacji, o której mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego bez jednoczesnego naruszania zasad konstytucyjnych, tj. ochrony praw nabytych i zasady równości obywateli wobec prawa, decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę powinna być wydawana z chwilą uprawomocnienia się wydanej przez organy nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a nie jak dotychczas z chwilą nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi wskazane w tym przepisach naruszenie prawa materialnego, lub przepisów postępowania. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania konstytucyjności zastosowanego przez organy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, względnie jego celowości, bez podważania przez skarżącą stwierdzonych przez organy w kontrolowanej sprawie przesłanek do zastosowania tego przepisu. W efekcie zarzuty skargi stanowią postulaty de lege ferenda i jako takie nie mogą stanowić skutecznej podstawy do zakwestionowania wydanych decyzji, gdyż jak wyżej wskazano, aby uchylić decyzję Sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, lub przepisów postępowania, co w kontrolowanej sprawie nie nastąpiło. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. W myśl zaś art. 51 ust. 1 pkt 3 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Treść tych przepisów nie nasuwa wątpliwości i oznacza, iż jeżeli organ nadzoru budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla. Budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 cyt. ustawy, stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 2, na mocy którego uchylić należy decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż poprzez stan zgodny z prawem rozumieć należy stan zgodny z obowiązującymi na dzień orzekania przepisami prawa. Punktem odniesienia nie może być uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, skoro rzeczywisty stan robót budowlanych jest niezgodny z jej uregulowaniami (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2011r. sygn. II SA/Po 525/11 LEX nr 1153111 oraz wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011r. sygn. II OSK 257/10 LEX nr 965216). Wskazywana przez skarżącą argumentacja pomija, iż przepisy prawa budowlanego zostały jednak tak skonstruowane, iż inwestor, w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, dostaje szanse na legalizację istotnych odstępstw, aczkolwiek po spełnieniu określonych warunków, a zatem to od inwestora w znacznym stopniu zależy czy z możliwości legalizacji skorzysta. Wobec tego nietrafne jest twierdzenie, iż zastosowane przez organy przepisy naruszają konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, czy też że prawa inwestora znajdującego się w sytuacji zaistniałej w kontrolowanej sprawie są w jakikolwiek sposób naruszone przez skarżone organy. Natomiast podnoszona przez skarżącą kwestia wydania nakazu rozbiórki, który w ocenie skarżącej został wydany ze względu na braki przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, dotyczy odrębnego postępowania, które nie może być objęte kontrolą w niniejszej sprawie, która dotyczy jedynie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.