I OSK 1178/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1420/13 w sprawie ze skargi E. L., J. J., J. J., K. F. i A. C. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E. L. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1420/13 oddalił skargę E. L., J. J., J. J., K. F. i A. C. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Aktem notarialnym umową sprzedaży z dnia 12 października 1977 r., zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), J. S., K. S., B. S., E. M. i S. S. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Katowicach przy ul. [...], składającą się z działek nr [...] i nr [...], z przeznaczeniem do zajęcia przez Kopalnię "[...]" w Katowicach, pod budowę osiedla mieszkaniowego w rejonie ulic [...] - [...]. Następnie Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia [...] września 1980 r. nr [...] orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Katowicach przy ul. [...], obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...]ha. W wykonaniu powyższej decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] września 1980 r. zawarto akt notarialny umowę użytkowania wieczystego i sprzedaży gruntu z dnia 28 listopada 1980 r. rep. A nr [...]. Pismem z dnia 16 grudnia 2010 r. E. S., E. L., J. J., J. J., K. F. i A. C. – spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości wystąpili do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] września 1980 r. w części orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki gruntu oznaczonej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Śląski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] września 1980 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego do kwestionowania decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości. E. L., J. J., J. J., K. F., A. C. i J. S. wnieśli zażalenie na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. podnosząc, że decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste uniemożliwia uzyskanie zwrotu nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w Katowicach, przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] marca 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1279/10 odrzucił skargę na decyzję z dnia [...] października 2010 r. W ocenie organu zakończenie postępowania w sprawie zwrotu spornej nieruchomości ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r. oznacza, że skarżącym nie przysługuje określone w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), prawo do żądania zwrotu spornej nieruchomości. Skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożyli E. L., J. J., J. J., K. F. i A. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał się na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06 i stwierdził, że jeśli nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to wygasła przysługująca byłemu właścicielowi ekspektatywa prawa żądania jej zwrotu. W ten sposób ostatecznie ustała więź prawna pomiędzy poprzednim właścicielem a Skarbem Państwa - czy jednostką samorządu terytorialnego, który odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i rozporządzać nią bez jakichkolwiek ograniczeń, mających swe źródło w wywłaszczeniowej drodze nabycia nieruchomości. O tym czy nieruchomość wywłaszczona została użyta na cel wywłaszczenia czy też stała się na ten cel zbędna, rozstrzyga właściwy organ w postępowaniu, w którym bada czy wystąpiły przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu I intonacji organem takim nie był żaden z organów orzekających w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności, w części dotyczącej działki nr [...] decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] września 1980 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste terenu obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Ponadto, nawet samo wystąpienie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie daje mu jeszcze podstawy do kwestionowana wszystkich decyzji dotyczących tej nieruchomości, wydanych po jej wywłaszczeniu. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi, bowiem znaleźć potwierdzenie w ustaleniach organu administracyjnego, że wystąpiły normatywne przesłanki do zwrotu nieruchomości, dopiero wówczas były właściciel uzyskuje legitymację do czynnego występowania również w postępowaniach dotyczących aktów związanych z dysponowaniem nieruchomością po jej wywłaszczeniu. Prawidłowo zatem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ przyjął, że zakończenie postępowania w sprawie zwrotu spornej nieruchomości ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r. oznacza, że skarżącym nie przysługuje określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do żądania zwrotu spornej nieruchomości, a wniosek pochodził od osoby nieuprawnionej. Skarżący nie mieli interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] września 1980 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. L., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: przyjęcie, z powołaniem się na art. 28 k.p.a., że skarżąca nie ma statusu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji określonej w jej wniosku do Wojewody Śląskiego z dnia 16 grudnia 2010 r., gdy tymczasem prawo skarżącej do występowania w charakterze strony o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należało oceniać w powiązaniu z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiącymi o obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cele określone przy wywłaszczeniu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że sprawa, rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wcześniej przez organy administracyjne dotyczyła, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 16 grudnia 2010 r., stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w Katowicach, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] września 1980 r. "w zakresie działki nr [...] o powierzchni [...]m2 KW [...]", a tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oceniającym stanowisko zajmowane przez organy administracyjne, negujące skarżącej praw strony, Sąd przyjął, że skarżąca nie ma praw strony albowiem decyzją Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] maja 2010 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r., odmówiono skarżącym (w tym także E. L.) zwrotu nieruchomości położonej w Katowicach przy ul. [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. [...]m2, a zatem nie występowała tożsamość spraw, ani identyczność nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zasadny jest zarzut uchybienia przez Sąd I instancji przepisowi art. 134 p.p.s.a. w zw z art. 28 k.p.a. Nie zasługuje na akceptację pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podważający legitymację skarżącej kasacyjnie do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydent Miasta Katowice z dnia [...] września 1980 r. orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa, który na mocy aktu notarialnego został nabyty w trybie przepisów ustawy z dnia 15 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od poprzedników prawnych skarżącej kasacyjnie. Sąd I instancji uzasadnił swoje stanowisko faktem pozostawania w obrocie prawnym decyzji odmawiającej zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Odmowa zwrotu nieruchomości podyktowana była faktem oddania jej w użytkowanie wieczyste. Zatem istota sprawy sprowadza się do zagadnienia uprawnienia skarżącej kasacyjnie do występowania w charakterze strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości, która przed wywłaszczeniem była własnością jej poprzedników prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe. Skoro skarżącej kasacyjnie odmówiono zwrotu nieruchomości z powodu ustanowienia na tej nieruchomości użytkowania wieczystego to ma ona legitymację do żądania oceny zgodności z prawem decyzji ustanawiającej to użytkowanie. Odmowa przyznania tego uprawnienia w konsekwencji prowadzi do pozbawienia merytorycznej oceny zgodności z prawem zapadłej w tej kwestii decyzji. Rezultat tego postępowania jest oczywiście nie do przesądzenia w tym postępowaniu. Jednak nie można nie zauważyć, że kontrola prawidłowości decyzji oddającej w użytkowanie wieczyste sporną nieruchomość może mieć wpływ na prawa skarżącej. W postępowaniu nadzwyczajnym przymiot strony posiada nie tylko podmiot biorący udział w postępowaniu zwyczajnym , ale każdy kto ma w tym interes prawny. Skarżąca kasacyjnie taki przymiot posiada, bowiem jako następca prawny byłych właścicieli dąży do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie konstytucyjnej ochrony prawa własności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt.1p.p.s.a.