II SO/Wr 11/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. i M. C. o wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej w N. za nieprzekazanie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 27 grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N. oraz na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 27 grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta N. i zagospodarowania tych odpadów postanawia : I. wymierzyć Gminie N. grzywnę w wysokości 600 (sześćset) złotych, II. zasądzić od Gminy N. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zwrócić na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu. Pismem nadanym przez pocztę w dniu 21 sierpnia 2013 r. M. i M. C. wnieśli o wymierzenie Radzie Miejskiej w N. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi na uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 27 grudnia 2012 r., tj. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N. oraz nr [...] w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta N.. Na opisane uchwały skarżący wnieśli skargi jednym pismem. W odpowiedzi na powyższy wniosek Rada Miejska – reprezentowana przez Burmistrza wniosła o nieuwzględnienie żądania skarżących wskazując, że skarga strony przeciwnej wpłynęła w dniu 11 lipca 2013 r. i została rozpoznana na pierwszej zwołanej po przerwie wakacyjnej sesji w dniu 30 sierpnia 2013 r. oraz bezzwłocznie przekazana do sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Dalej autor odpowiedzi wyjaśnił, że opóźnienie w przekazaniu skargi powodowane było okresem urlopowym, kiedy wcześniejsze zwołanie rady skutkowałby brakiem quorum i niemożnością udzielania odpowiedzi. Podniesiono także, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym sesje rady gminy nie powinny odbywać się rzadziej niż raz na trzy tygodnie. Z uwagi na powyższe Rada na najbliższej możliwej po przewie wakacyjnej sesji po przygotowaniu odpowiedzi na skargę rozpoznała skargę. Wniosek o wymierzenie grzywny został zarejestrowany pod odrębnymi sygnaturami akt: II SO/Wr 5/13 i II SO/Wr 6/13. Następnie wydanymi w dniu 25 października 2013 r. postanowieniami Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Radzie Miejskiej w N. grzywnę w wysokości 300 zł za nieprzekazanie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 27 grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N. (sygn. akt II SO/Wr 5/13) oraz w tej samej wysokości grzywnę za nieprzekazanie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 27 grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta N. i zagospodarowania tych odpadów (sygn. akt II SO/Wr 6/13). Powyższe postanowienia zaskarżył w całości pełnomocnik Gminy N.. Autor zażalenia zarzucił naruszenie prawa procesowego tj.: 1) art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne ukaranie strony przeciwnej grzywną 300 zł, mimo braku uzasadnionych podstaw do dokonania ukarania, a także powtórne ukaranie za to samo zaniechanie za które strona przeciwna została ukarana już w innym postępowaniu; 2) art. 144 § 4 p.p.s.a. wyrażające się sprzecznością przyjętych ustaleń faktycznych, prawnych przez Sąd I instancji zawartych w uzasadnieniu z treścią podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Po rozpoznaniu zażaleń Naczelny Sąd Administracyjny, wydanymi na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2013 r. postanowieniami (sygn. akt II OZ 1154/13 i II OZ 1155/13), uchylił zaskarżone postanowienia. We wskazanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, dotyczące braku podstaw do przyjęcia, że okres urlopowy i przerwa w sesjach Rady Miejskiej w N. w jakiekolwiek sposób uniemożliwiały terminowe przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Obowiązki w tym zakresie powinien wypełnić organ wykonawczy gminy, a Rada Miejska mogła wyrazić swoje stanowisko w formie uchwały (którą również przekazałby do Sądu I instancji wójt jako organ reprezentujący gminę), złożonej do akt sprawy już po przesłaniu skargi wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uchybienie terminu na przekazanie skargi było niewątpliwe i zawinione. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skoro podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to właśnie gmina powinna być adresatem rozstrzygnięcia Sądu I instancji w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. Rozważając zasadność rozdzielenia wniosku skarżących na dwie odrębne sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął brak podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 § 3 p.p.s.a. do wniosku w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Zauważono, że przedmiotem wniosku jest skarga (a dokładnie jej nieprzekazanie w terminie), a nie akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Może więc dotyczyć jednej skargi, choć obejmującej kilka aktów, czynności, przejawów bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Obowiązek przewodniczącego rozdzielenia skarg ma charakter wtórny wobec wniesienia skargi. Oznacza to, że skarżący może wnieść skargę jednym pismem, organ może sporządzić jedną odpowiedź na skargę dotyczącą kilku zaskarżonych aktów, czynności, przejawów bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania i jednym pismem przesłać te dokumenty do sądu. Rozdzielenie skarg następuje dopiero po wpłynięciu skargi do sądu, jest czynnością o charakterze biurowym, technicznym, natomiast sam wniosek o wymierzenie grzywny może wpłynąć jeszcze przed przesłaniem skargi przez organ. Ponadto, Sąd I instancji ma możliwość miarkowania grzywny (choć w pewnych ściśle określonych ramach), a więc uwzględniając, że skarga dotyczy kilku aktów, czynności czy też przejawów bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, sąd może ustalić wyższą kwotę grzywny uwzględniając wyższą wagę naruszenia terminu do przekazania akt sprawy związaną z zakresem przedmiotowym skargi. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na brak w motywach postanowienia uzasadnienia i podstawy prawnej w przedmiocie zasądzonych kosztów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 grudnia 2013 r. odrębnie prowadzone sprawy z wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 11 lipca 2013 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SO/Wr 11/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 zd. 1 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Dokonując prawidłowej wykładni Naczelny Sąd Administracyjny może narzucić określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, będąc związanym oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznał za zasadne wymierzenie Gminie N. grzywny za nieterminowe przekazanie skargi wraz z aktami sprawy. Wniesiona przez M. i M. C. jednym pismem skarga obejmowała dwie uchwały Rady Gminy N. z dnia 27 grudnia 2012 r. tj. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N. oraz uchwałę nr [...] w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta N.. Stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej wniesienia. Unormowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego został złożony wniosek o ukaranie grzywną stanowi natomiast regulację prawną mającą na celu dyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 przywołanej ustawy oraz zapobieganie przetrzymywaniu skarg przez te organy. Podkreślenia wymaga, że obowiązek organu przekazania sądowi administracyjnemu skargi istnieje niezależnie od charakteru organizacji pracy organu, którego akt lub czynność stał się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższego nie może podzielić prezentowanej przez Burmistrza N. argumentacji zwracającej uwagę na sesyjny charakter prac rady oraz okoliczność wpłynięcia skargi w okresie urlopowym, co w przypadku zwołania sesji rady miałoby powodować brak quorum i niemożność udzielania odpowiedzi. Z akt niniejszej sprawy oraz akt spraw zarejestrowanych pod sygn. akt II SA/Wr 642/13 i II SA/Wr 643/13 wynika, że skarżący w dniu 11 lipca 2013 r. wnieśli jednym pismem do tutejszego Sądu, za pośrednictwem Rady Miejskiej, skargę na opisane wyżej uchwały. Nie ulega więc wątpliwości, że Burmistrz N. zobowiązany był do przekazania skargi do Sądu wraz z aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni, który upływał w dniu 12 sierpnia 2013 r. Tymczasem nadał skargę wraz z aktami administracyjnymi pocztą dopiero w dniu 3 września 2013 r., a wpłynęły one do Sądu w dniu 5 września 2013 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że podniesione przez organ przyczyny uzasadniające brak przekazania skargi nie zasługują na uwzględnienie, a wymierzenie grzywny w tej sytuacji jest zasadne. Grzywnę za naruszenie obowiązku przekazania skargi do sądu zgodnie z regulacją art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wysokość grzywny wymierzanej organowi uzależniona jest od stopnia zawinienia organu w związku z nieprzekazaniem skargi. W rozpatrywanej sprawie, Sąd określając wysokość grzywny miał na uwadze treść wniosku, stopień winy organu oraz okres przekazania skargi do Sądu od daty jej wpływu do organu. Ustalając wysokość grzywny w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze okoliczność, że termin określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. został przekroczony o 23 dni. Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w kwocie wskazanej w sentencji postanowienia zrealizuje zarówno cel represyjny środka określonego w art. 55 § 1 p.p.s.a., jak również jego funkcję prewencyjną, mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Sąd uwzględnił także fakt, że skargą za nieprzekazanie której do sądu administracyjnego wymierzono grzywnę dotyczyła dwóch uchwał. Zważywszy przywołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł o wymierzeniu organowi kary grzywny w wysokości 600 zł, uznając, że wysokość wymierzonej grzywny osiąga cel przewidziany w normie prawnej wynikającej art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego za adresata rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie uznano Gminę N. a nie Radę Miejską w N.. Odnośnie zasądzenia na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł wyjaśnić trzeba, że uwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi w raz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę uzasadniało zasądzenie na ich rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania (wpis w kwocie 100 zł), zgodnie z art. 200, art. 203 § 2 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Biorąc natomiast pod uwagę fakt połączenia odrębnie zarejestrowanych sprawy, Sąd ustalił wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł. Zasadny zatem stał się zwrot skarżącym części nienależnie uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł, którego Sąd dokona z urzędu na podstawie art. 225 wyżej wskazanej ustawy procesowej.