IV SA/Wa 2228/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], zaskarżonym w dniu [...] sierpnia 2013 r. przez P. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia z dnia 19 czerwca 2013 r., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], uzgadniające projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w rejonie miejscowości D., w obrębach D., D. oraz S. z przeznaczeniem pod budowę elektrowni wiatrowych, w granicach otuliny Parku Krajobrazowego "[...]". Stan sprawy przedstawia się następująco: Pismem znak [...] Wójt Gminy D. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w rejonie miejscowości D., w obrębach D., D. oraz S. z przeznaczeniem pod budowę elektrowni wiatrowych, w granicach otuliny Parku Krajobrazowego "[...]". Postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. znak [...], uzgadniające przedłożony mu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostało zakwestionowane w zażaleniu P. W. z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na ww. postanowienie albowiem specyfika postępowania planistycznego ujęta w regulacjach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t. ze zm.) dalej jako ustawa p.z.p., mimo odesłania w art. 24 ust. 1 tej ustawy do art. 106 k.p.a., nie upoważnia podmiotów innych niż wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego do wnoszenia zażaleń na postanowienia wydane na etapie uzgodnień. Wobec powyższego, organ II instancji uznał, że zażalenie wniosła osoba do tego nieuprawniona, toteż na mocy art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. zasadnym było wydanie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Powyższe postanowienie jako ostateczne zostało zaskarżone w całości przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i rozpoznania jego zażalenia z dnia 19 czerwca 2013 r. Zarzucił tam naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 134 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Uzasadnienie oparł na twierdzeniu, że uniemożliwienie mu przez organ wyższego stopnia w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego zakwestionowania zaskarżonego postanowienia uzgadniającego, wbrew treści pouczenia, blokuje mu drogę kontroli zasadności i celowości tego postanowienia, a tym samym przeczy zasadzie dwuinstancyjności zawartej w konstytucji i stanowi rażące pogwałcenie jego gwarancji konstytucyjnych. Strona wskazuje, że wyłączne uprawnienie wójta do zażalenia postanowienia wydanego w trybie uzgodnienia przez uprawniony organ kłóci się z jego pojmowaniem demokracji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia i wniósł o jej oddalenie albowiem, jego zdaniem, zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r , .poz. .270) - dalej. w.-skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ocenie Sądu skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu. Stanowisko organu, iż nie jest dopuszczalne kwestionowanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, wydanego w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o p.z.p. przez inny podmiot niż organ właściwy do uchwalania planu, należy uznać za prawidłowe. Uzgodnienie jest częścią składową procedury legislacyjnej (art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugi), służącej przyjęciu planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego. Nie jest natomiast rozstrzygnięciem wpadkowym w sprawie indywidualnej, załatwianej w drodze orzeczenia administracyjnego, o którym mowa wart. 106 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje swym zakresem otulinę Parku Krajobrazowego "[...]", który został utworzony na podstawie uchwały Nr [...]Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Wobec tego w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie art. 16 ust 7 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 j.t. z zm.) dalej ustawa o.p., który mówi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Wójt Gminy D. słusznie zatem wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. o dokonanie uzgodnień planu miejscowego zagospodarowania, którego zakres dotyczy otuliny parku krajobrazowego. Mając powyższe na uwadze chybiony jest zarzut skargi naruszenia art. 15 i art. 2 Konstytucji RP (gdy chodzi o nie zapewnienie skarżącemu środków odwoławczych w ramach dwuinstancyjnego postępowania przed sądem), gdyż przepisy te można odnosić wyłącznie do spraw załatwianych w drodze indywidualnych orzeczeń. Konstytucja nie zawiera unormowań świadczących o możliwości kwestionowania orzeczeń incydentalnych (jak uzgodnienia) o ile ich prawidłowość może być badana na dalszym etapie - np. po uchwaleniu planu. Samo wprowadzenie w ustawie regulacji, z których wynika, iż pewne stanowisko organu władzy publicznej będzie określane mianem postanowienia nie powoduje skutków prawnych w postaci przekształcenia sprawy na mającą charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, w myśl art. 1 pkt 1 K.p.a. W judykaturze zauważa się, iż nawet użycie przez prawodawcę pojęcia decyzja nie musi przesądzać, jakoby w istocie musiało chodzić o akt indywidualny w rozumieniu Kodeksu. Ocena tej kwestii wymaga zawsze stosownej analizy określonych regulacji (patrz wyrok NSA sygn. akt I OSK 449/10 - dostępny w CBOSA). Zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej łub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zauważa, że wskazanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na zasadę stosowania trybu art. 106 K.p.a. nie oznacza zmiany charakteru sprawy tzn. z procedury legislacyjnej na sprawę indywidualną w myśl K.p.a. A to powoduje, że artykuł ten wyznaczając tryb postępowania przy uzgodnieniu nie daje podstaw do innego określenia stron postępowania niż wynikałoby to z procedury planistycznej. Z tym wiążą się dalsze konsekwencje w postaci zastrzeżenia przewidzianych tam kompetencji procesowych wyłącznie dla stron postępowania związanego z uzyskaniem uzgodnienia. W niniejszej sprawie Wójta. Sam fakt, iż określona osoba jest żywotnie zainteresowana (z punktu widzenia aktualnych interesów np. posiadanego na dany dzień prawa własności działki w obrębie planu), co do treści przyjętych regulacji nie kształtuje jej uprawnień procesowych w procedurze legislacyjnej. Legalność przyjętych ostatecznie regulacji prawnych (planu, jako akt prawa miejscowego) może być oceniana na jej wniosek w przypadku wniesienia w stosownym trybie środków zaskarżenia, co do uchwalonego aktu normatywnego - skargi w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem wbrew temu co twierdzi skarżący wskazane wyżej uwarunkowania nie wykluczają, sądowej oceny legalności działania organów władzy publicznej, zajmujących stanowisko w przedmiocie uzgodnienia. Warto zauważyć, że treść uzgodnień może mieć wpływ kształtujący na zakres władztwa planistycznego gminy - w niniejszej sprawie w postanowieniu odnotowano np., iż na obszarze otuliny Parku nie należy lokalizować obiektów i podejmować przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku. Stąd, w przypadku badania legalności uchwalonego planu przez sąd administracyjny, o ile przyjęte ostatecznie rozwiązania nie były zamysłem organu gminy, lecz wynikają wyłącznie z jego związania treścią uzgodnień, orzekanie w przedmiocie legalności planu nie może być w oderwaniu od oceny legalności uzgodnienia, które przesądziło o określonym jego zapisie, zakwestionowanym po uchwaleniu tego aktu prawa miejscowego, (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt. IV SA/Wa 357/11). Sąd zauważa, iż o ile by uznać za trafne stanowisko odmienne od zajętego w niniejszej sprawie, iż odesłanie w art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do treści art. 106 K.p.a. należy rozumieć, jako obowiązek stosowania wszelkich reguł zawartych w k.p.a., co do właścicieli nieruchomości, których dotyczą ustalenia planu, mogłoby to oznaczać, z drugiej strony, brak możliwości wnoszenia środków zaskarżenia przez sam organ gminy zmierzający do uchwalenia planu, jako w sprawie indywidualnej. W judykaturze i doktrynie podnosi się, że organ procedujący w sprawie głównej w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do kwestionowania orzeczeń w przedmiocie uzgodnienia. Kwestia ta traci jednak znaczenie skoro prawodawca nakazał wyłącznie stosowanie trybu, nie zaś ogólnie zasad dotyczących rozpoznawania spaw indywidualnych. Stanowisko Sądu przesądzające o słuszności oddalenia skargi w rozpatrywanej sprawie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. I tak w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 767/12, WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 371/08 wyrażono pogląd o braku możliwości wniesienia skutecznie odwołania od stanowiska w przedmiocie uzgodnienia przez osoby trzecie - inne niż organy gminy. Mając powyższe na uwadze - na mocy art. 151 § P.p.s.a. –orzeczono jak sentencji wyroku.