II OSK 1175/14

Dnia 21 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/13 w sprawie ze skargi M. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 27 października 2010 r. E. i M. K. zwrócili się do Wójta Gminy G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na nieruchomości nr [...] położonej w G. (Gmina G.). Wójt Gminy G. decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Zdaniem organu planowana inwestycja nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i nie stanowi kontynuacji funkcji na zasadach tzw. dobrego sąsiedztwa. W sąsiedztwie inwestycji znajdują się tereny rolnicze, na terenie inwestycji zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. jest zabroniona wszelka zabudowa. Ponadto teren przeznaczony pod tę inwestycję, nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zamierzona inwestycja, o funkcji mieszkaniowej, nie spełnia więc dwóch pozytywnych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 października 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z .2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. M. K. i E. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uznał skargę za uzasadnioną i wyrokiem z 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1551/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [....] sierpnia 2011 r. oraz decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie było również podstaw prawnych do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki ustalenia warunków zabudowy, określonej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Inwestycja jest planowana na gruntach stanowiących klasę bonitacyjną IV, a zatem zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem Sądu organy nie zbadały dostatecznie czy sporna inwestycja znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Orzekając ponownie w tej sprawie Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Zdaniem organu planowana inwestycja nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i nie stanowi kontynuacji funkcji na zasadach tzw. dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji Wójta Gminy G. ze względów procesowych, nakazując organowi I instancji m. in. rozważenie rozszerzania obszaru analizowanego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.nr 164, poz. 1588). Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymało tę decyzję w mocy. Organ II instancji stwierdził, że dokonane przez organ I instancji ustalenia jednoznacznie wskazują, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem brak jest na terenie co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Według Kolegium organ I instancji ustalając obszar analizowany, nie naruszył prawa. Wziął bowiem pod uwagę obszar odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy. Skoro front działki, tj. szerokość działki nr [...] od strony północno-zachodniej, gdzie znajduje się wjazd na działkę, wynosi 46 m (co nie jest kwestionowane), to jego trzykrotność wynosi 138 m. Tym samym, organ I instancji zastosował wprost przepisy rozporządzenia, nie znajdując podstaw do poszerzenia granic obszaru analizowanego. W ocenie organu odwoławczego, wbrew przekonaniu skarżących, nie było przesłanek prawnych do poszerzenia obszaru analizowanego, na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka na której jest planowana inwestycja znajduje się w terenie rolniczym niezabudowanym. Ze zdjęcia satelitarnego obszaru wokół planowanej inwestycji wynika, że zabudowa jest zlokalizowana w ramach jednego zwartego kompleksu urbanistycznego tworzącego jedną całość. W skład tego obszaru wchodzą działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] dostępne z działki drogowej (drogi gminnej) nr [...] za pośrednictwem dróg wewnętrznych stanowiących działki nr [...], [...] oraz drogi wewnętrzne) znajdującej się na działce nr [...]. Zabudowana działka nr [...] (stanowiąca dla terenu planowanej inwestycji tzw. zabudowaną działkę sąsiednią) posiada indywidualny dojazd za pośrednictwem drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], jednakże kompozycyjnie związana jest z w/w całością urbanistyczną. Ta całość charakteryzuje się zabudową kubaturową stosunkowo blisko siebie zlokalizowaną, na zgrupowanych bezpośrednio przy sobie działkach. Stanowi jednocześnie obszar powiązany ze sobą kompozycyjnie, funkcjonalnie i jak wyżej wykazano - również komunikacyjnie. Obok obiektów o funkcji wyłącznie mieszkalnej, w ramach tego zwartego kompleksu urbanistycznego zlokalizowane są obiekty wchodzące w skład zagród rolnych, w tym mieszkalne i gospodarcze, jak też obiekty garażowe. Ponadto ten zabudowany kompleks uzupełniają pomieszczenia usługowe w budynkach mieszkalnych Zabudowa na działkach nr [...],[...] [...] stanowiąca kiedyś miejscową parkieciarnię nie jest brana przez organ l instancji pod uwagę, ze względu na jej likwidację i rozbiórkę. W tej sytuacji rozszerzenie obszaru analizy może prowadzić do wypaczenia wyników analizy i zagrozić zachowaniu ładu przestrzenno-architektonicznego. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia organu I instancji dotyczące wskaźnika powierzchni nowej zabudowy są prawidłowe. Żadna z nieruchomości analizowanych nie posiada wskaźnika wnioskowanego dla planowanej inwestycji (6,25% do 6,50%). M. K. i E. K. zaskarżyli powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem skarżących stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dotyczące niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa jest przedwczesne (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, organ "zbyt formalistycznie" wyznaczył granice obszaru analizowanego, nie wziął również pod uwagę, że dla działki sąsiedniej nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego budowę domu jednorodzinnego, wchodzącego w skład zabudowań zagrody rolnej. Zdaniem strony podstawą do ustalenia warunków zabudowy dla ich inwestycji powinien być obecnie powstający budynek mieszkalny. Organ powinien według skarżących zapoznać się z treścią projektu budowlanego, który został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. W obszarze analizowanym istnieje zatem jeden budynek jednorodzinny w stanie surowym, co daje podstawę do ustalenia cech zabudowy dla spornej inwestycji. Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie narusza prawa. W związku z tym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do powiększenia obszaru analizowanego, tak, by w dowolnym, wskazanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę w cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko organu, że przy ustalaniu warunków zabudowy bierze się pod uwagę charakterystyczne i dominujące cechy zabudowy sąsiedniej. Z akt sprawy (zdjęcia satelitarnego obszaru wokół terenu inwestycji) wynika, że teren inwestycji znajduje się na obszarze wolnym od zabudowy, poza zwartym kompleksem urbanistycznym (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] dostępne z drogi gminnej – działki nr [...] za pośrednictwem dróg wewnętrznych – działek nr [...] i [...]). Obok obiektów o funkcji wyłącznie mieszkalnej, w ramach tego zwartego kompleksu urbanistycznego zlokalizowane są obiekty wchodzące w skład zagród rolnych, w tym mieszkalne i gospodarcze, jak też obiekty garażowe. Ponadto w/w kompleks zabudowy uzupełniają obiekty o funkcji usługowej - pomieszczenia usługowe w budynkach mieszkalnych Zabudowana działka nr [...] (stanowiąca dla terenu planowanej inwestycji tzw. zabudowaną działkę sąsiednią) posiada indywidualny dojazd za pośrednictwem drogi wewnętrznej (nr [...]). Ten kompleks to w istocie zwięzła, nierozproszona zabudowa (osiedle), obsługiwana przez te same drogi dojazdowe, bez rozproszenia w niezabudowane tereny rolne. To obszar powiązany ze sobą kompozycyjnie, funkcjonalnie i komunikacyjnie. Sąd podzielił stanowisko organu, że budynek mieszkalny jednorodzinny (nr [...]) wraz z garażem, zlokalizowany w odległości ok. 100 m od terenu inwestycji, stanowi uzupełnienie istniejących zabudowań wchodzących w skład zabudowy rolnej (dwóch budynków gospodarczych o pow. 128 m2 i 88 m2). Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących co do tego, że znajdujący się na tej nieruchomości (nr [...]) budynek mieszkalny w stanie surowym powinien zostać uwzględniony przy ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, Sąd stwierdził, że dla określenia warunków zabudowy brane są pod uwagę jedynie obiekty, których budowa została zakończona zgodnie z prawem. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, że inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] w G. nie jest możliwa, a to dlatego, że byłaby zlokalizowana poza zwartym układem architektoniczno-urbanistycznym zabudowy zagrodowej i zakłóciłaby otaczającą przestrzeń. Inaczej ujmując, realizacja tej inwestycji pozostawałaby w wyraźnej sprzeczności z istniejącym w sąsiedztwie ładem urbanistycznym (tzw. przestrzennym). Wprawdzie na obszarze objętym analizą przewidziano funkcje mieszkalne, ale tylko w zabudowie zagrodowej. Zabudowa zagrodowa jest nierozerwalnie związana w znaczeniu funkcjonalnym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jest to kompleks (zespół) budynków służący prowadzeniu gospodarstwa rolnego (w ramach jednego podwórza). Budynek mieszkalny jednorodzinny jest związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, ponieważ zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego użytkowników. W tej sytuacji planowany przez skarżących budynek jednorodzinny o funkcji mieszkaniowej nie nawiązuje do budownictwa zagrodowego (brak kontynuacji funkcji). M. K. i E. K. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/13 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez: - przyjęcie, że celem tego przepisu jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie obowiązuje m.p.z.p., podczas gdy celem tego przepisu jest zapewnienie ładu przestrzennego i umożliwienie zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, - przyjęcie, że skoro w analizowanym obszarze znajduje się działka o funkcji zabudowy zagrodowej (1122), to przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zabudowę mieszkaniową nie jest możliwe, b) § 5 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez wskazanie jako "dodatkowy argument" odmowy ustalenia warunków zabudowy, okoliczności, że intensywność planowanej zabudowy jest weszka niż intensywność zabudowy w obszarze analizowanym, c) § 3 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p., poprzez przyjęcie, że istnienie wewnętrznej drogi dojazdowej dla grupy nieruchomości sprawia, że kompozycyjnie obszar analizy nie może podlegać rozszerzeniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że nie zgadzają się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, według którego planowane przedsięwzięcie naruszy ład przestrzenny okolicy. Zdaniem skarżących organy administracji i Sąd I instancji, nie miały podstaw prawnych do przyjęcia, że planowana inwencja jest odmienna "kompozycyjnie" od działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] połączonych jedną drogą wewnętrzną. W ocenie strony budynek mieszkalny w rozproszonej zabudowie nawiązuje pod względem kontynuacji funkcji do zabudowy zagrodowej. Ład przestrzenny winien koncentrować się na zabudowie, a nie na jej potencjalnym wykorzystaniu. Innymi słowy, jeżeli w budynku mieszka rolnik, właściciel kilku hektarów pola ornego, a na działce jest posadowiony garaż w którym stoi ciągnik, to nie znaczy, że sprzeczny z zabudową jest planowany budynek, w którym mieszka urzędnik samorządowy, a garaż jest przeznaczony na samochód osobowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie skorzystało z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa wyczerpująco § 2 tego artykułu. Związanie NSA zarzutami skargi kasacyjnej sprawia, że ten Sąd nie jest uprawniony ani obowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domyślać się czy uzupełniać argumentacji autora skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, że w niniejszej sprawie M. K. i E. K. postawili jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego – zastosowania (niewłaściwego) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 i § 3 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty te, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zmierzały w istocie do wykazania, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, sporna inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Przede wszystkim należy podkreślić, że w sytuacji, gdy – tak jak w rozpatrywanej sprawie – strona wnosząca skargę kasacyjną podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego, to stan faktyczny, przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, musi stanowić podstawę ocen formułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skuteczny, jeżeli został uzasadniony wyłącznie błędnymi ustaleniami faktycznymi w sprawie i nie towarzyszy mu zarzut naruszenia odpowiednich przepisów prawa procesowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów prawa materialnego pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy. Stosowanie prawa polega bowiem na określeniu konsekwencji przepisu prawa w stosunku do określonego stanu faktycznego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej sprawia, że ten Sąd nie może, przy braku zarzutu naruszenia prawa procesowego, badać, czy przyczyną niewłaściwego zastosowania prawa materialnego były błędne ustalenia faktyczne, ponieważ nie może zweryfikować ocen Sądu I instancji sformułowanych w tym zakresie, co oznacza, że musi uznać je za prawidłowe (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 września 2014 r. I OSK 1119/13, z 5 listopada 2014 r. II OSK 948/13, z 10 grudnia 2014 r. II OSK 981/13). W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje przede wszystkim stanowisko Sądu I instancji akceptujące ustalenia organów administracyjnych, że planowana inwestycja nie spełnia wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa. Tymczasem ustalenia co do dobrego sąsiedztwa należą do sfery faktów, a nie do sfery prawa, albowiem kwestią faktów jest ustalenie, czy określony stan faktyczny odpowiada dyspozycji określonego przepisu prawnego. Kwestią prawa jest natomiast rozstrzygnięcie, na podstawie przepisu prawa o konsekwencjach prawnych ustalonego stanu faktycznego. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji pozytywnie ocenił stanowisko organów administracyjnych co do tego, że skoro planowana inwestycja nie spełnia wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, to nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd I instancji, opierając się na ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, podzielił ich stanowisko i uznał, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną narusza zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. WSA w Krakowie przyjął, że sporna zabudowa byłaby zlokalizowana poza zwartym układem architektoniczno-urbanistycznym zabudowy zagrodowej i pozostawałaby w wyraźnej sprzeczności z istniejącym w sąsiedztwie ładem urbanistycznym (tzw. przestrzennym). Wprawdzie na obszarze objętym analizą przewidziano funkcje mieszkalne, ale tylko w zabudowie zagrodowej. W tej sytuacji planowany przez skarżących budynek jednorodzinny o funkcji mieszkaniowej nie nawiązuje do budownictwa zagrodowego (brak kontynuacji funkcji). W konsekwencji Sąd ocenił, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczący tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie został spełniony. Uzasadnienie tego stanowiska znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ze względu na treść zarzutów skargi kasacyjnej i brak dotyczących naruszenia prawa procesowego, rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, została z woli wnoszącego skargę kasacyjną ograniczona jedynie do zbadania, czy zasadne było odmówienie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie spełniała wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości co do tego, że jeżeli inwestycja nie spełnia wymagania określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to wydanie w stosunku do niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne. Nie jest też zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania § 5 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i zagospodarowania terenu. Zarzut ten kwestionuje przyjęcie przez Sąd, że obszar analizowany stanowi zwięzłe, zabudowane osiedle, obsługiwane przez ten sam system dróg dojazdowych i że w tym obszarze nie mieści się działka przeznaczona na inwestycję, ponieważ znajduje się na obszarze o charakterze rolniczym, odrębnym kompozycyjnie niezabudowanym. Dlatego, zdaniem organów i Sądu I instancji, nie było podstaw do powiększenia obszaru analizowanego i objęcia nim obszaru, na którym znajduje się działka przeznaczona pod inwestycję. Ustalenie, czy teren na którym znajduje się planowana inwestycja komponuje się z najbliższym otoczeniem, a więc czy spełniony został ogólny warunek zachowania ładu przestrzennego, ma również charakter ustaleń faktycznych a nie prawnych. Wobec tego, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia prawa procesowego, otwierających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu drogę do zbadania ocen Sądu dokonanych w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, jest związany ustaleniami Sądu I instancji, co do tego, że ten ład nie został zachowany (planowana inwestycja nie komponuje się z zabudową obszaru przyjętego jako obszar analizowany). Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieuzasadniony zarzut naruszenia § 3 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Polega on na zakwestionowaniu przez wnoszących skargę kasacyjną przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji obszaru analizowanego. M. K. i E. K. zarzucają, że bezzasadnie przyjęto, że ten obszar nie może być rozszerzony, ponieważ tworzy kompozycyjną całość koncentrującą się wokół drogi wewnętrznej. A zatem również w tym przypadku wnoszący skargę kasacyjną kwestionują dokonaną przez Sąd I instancji ocenę stanu faktycznego, ustalonego w postępowaniu administracyjnym, niemożliwą do zweryfikowania przez NSA z powodów wyżej przedstawionych. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.