II SA/Kr 1191/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 11 lipca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz U 2012 r, póz 647 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U nr 164, póz 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 10 maja 2013 r., znak [...] dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy z wniosku E. i M. K. dla zamierzenia inwestycyjnego pn "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (przyłącz wody, kanalizacji i prądu) na działce nr [...] w G.". W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 27 października 2010 r. E. i M. K. zwrócili się do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą (przyłącz wody, kanalizacji, prądu) na działce nr [...] w miejscowości G. Wniosek zawierał proponowaną szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia dachu, wysokość do kalenicy oraz rodzaj dachu. W toku postępowania została sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, z której wynikało, ze działka nr [...] zlokalizowana jest w pasie przybrzeżnym rzeki [...], objętym obszarem zalewowym wodami powodziowymi oraz znajduje się w rozlewnym obszarze użytkowanym wyłącznie rolniczo Sama działka ma bezpośrednie połączenie z drogami publicznymi, a w odległości ok 100 metrów znajduje się zabudowa Jednakże zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy działka nr [...] znajduje się w obszarze terenów rolniczych o niskiej intensywności produkcyjnej, a w tym obszarze zabroniona jest wszelka zabudowa Ponadto działka ta nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzeniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne Obszar analizy obejmuje tereny z przeważającymi klasami bonitacyjnymi gruntów Rllla, RlVa, oraz PslV i PsV Miejscowo występują tereny Lz/PslV W związku z tym w analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, ze przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia zasad i zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie można ustalić warunków zabudowy. Decyzją z dnia 4 maja 2011 r Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców, podając jako przyczynę odmowy brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne obejmujące działkę nr [...] stanowiącej gleby klasy RIVa i RIVb Kolejną przeszkodą uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy było objęcie tego obszaru w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy obszarem rolnym jako tereny rolnicze o umiarkowanej jakości produkcyjnej, na których zabroniona jest wszelka zabudowa Ponadto teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowany jest w obszarze zalewowym wodami powodziowymi. Od tej decyzji odwołanie wnieśli E. i M. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy Podniesiono, ze zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów wymagana jest jedynie wówczas, gdy dotyczy to gruntów klasy III, a nie klasy IV. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 29 sierpnia 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniesiono, ze ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ l instancji są prawidłowe Wskazano, ze planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a studium to musi być uwzględniane na etapie ustalania warunków zabudowy Ponadto zaskarżona decyzja została pozytywnie uzgodniona przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. Na decyzję organu odwoławczego E. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1551/11 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, ze trafnie podniesiono w skardze, ze nie jest dopuszczalnym uzgadnianie (tak pozytywne, jak i brak uzgodnienia) projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ten bowiem akt nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień Sąd podniósł nadto, ze trafnie okazał się zarzut skargi, iż grunty działki nr [...] stanowią gleby rolnicze klasy IV, a zatem żadna zgodna nie była wymagana na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy Dodatkowo, organy administracji nie wyjaśniły w należyty sposób przesłanki odmowy ze względu na zlokalizowanie terenu inwestycji w obszarze zalewowym. W aktach sprawy brakuje treści studium ochrony przeciwzalewowej, a z załącznika graficznego do tego studium wynika, ze działka nr [...] znajduje się poza obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią Organy w ogóle nie sprawdziły, jakie zasady zagospodarowania terenu określone w studium ochrony przeciwpowodziowej obowiązują w zakresie działki skarżących. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ze względu na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, ze z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, ze w analizowanym obszarze nie znajduje się działka zabudowana w sposób zawiązujący do projektowanego zamierzenia budowlanego, nie można zatem mówić o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji Decyzja została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu 5 lipca 2012 r. W dniu 25 czerwca 2012 r. nowoustanowiony pełnomocnik wnioskodawców sprostował treść wniosku o wydanie warunków zabudowy przez określenie powierzchni zabudowy działki do 100, a nie 200 m2. Następnie E. i M. K. wnieśli odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2012 r. Decyzją z dnia 30 października 2012 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, ze ustalony przez organ l instancji obszar analizowany nie uwzględnia kompleksowo istoty oraz celu regulacji § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Organ l instancji powinien był przyjąć szerszy zakres obszaru analizowanego, ze względu na specyfikę zabudowy okolicy działki objętej wnioskiem Ponadto organ odwoławczy wskazał na inne uchybienia procesowe organu l instancji, skutkujące jej uchyleniem, m. In. brak informacji o osobie przygotowującej projekt zaskarżonej decyzji, niewyznaczenie stronom wystarczającej ilości czasu do złożenia uwag do projektu decyzji Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 10 maja 2013 r, znak [...], Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, ze Z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, iż w analizowanym obszarze nie znajduje się działka zabudowana w sposób nawiązujący do projektowanego zamierzenia budowlanego W szczególności podkreślono, iż wskaźnik powierzchni zabudowy przedmiotowej działki wynoszący 12,5% znacznie przewyższa wskaźnik powierzchni zabudowy działek zabudowanych analizowanego obszaru Ponadto, działka inwestycji nr [...] w miejscowości [...] nie może zostać zagospodarowana kubaturowo w sposób i miejscu wskazanym przez wnioskodawców, gdyż przedmiotowa lokalizacja i planowany na niej budynek mieszkalny jednorodzinny nie spełnia łącznie warunków art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będących podstawą do określenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i M. K., działając przez pełnomocnika i podnosząc szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, mm art. 107 § 1 kpa przez brak daty jej wydania Podniesiono także naruszenie art. 10 k p a z powodu niepowiadomienia pełnomocnika Stron o zakończeniu postępowania dowodowego, w tym o złożeniu do akt projektu przedmiotowej decyzji przez co pozbawiono strony wypowiedzenia się, wniesienia uwag i zastrzeżeń do sporządzonego projektu decyzji Pełnomocnik podniósł tez naruszenie art. 77 i art. 7 k p a poprzez bezkrytyczne przyjęcie projektu decyzji za rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty Zaskarżona decyzja została w jego ocenie wydana tez z naruszeniem art. 138 § 2 k p a poprzez nieuwzględnienie ocen SKO w [...], które poprzednio uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi Podniesiono także naruszenie art. 32 w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierówne potraktowanie obywateli, tj odwołujących się, których nieruchomość jest położona w obszarze porównywalnym w stosunku do nieruchomości nr [...], dla której Wójt Gminy w dniu 10 października 2011 r wydał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy Wreszcie pełnomocnik Stron dopatrzył się naruszenia art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na to, ze nie ma obiektywnego uzasadnienia opartego na cytowanym przepisie do różnicowania warunków istotnych dla zabudowy dla działki nr [...] i dla działki nr [...]. Zaskarżoną w sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, ze organ l instancji, kierując się wskazówkami SKO, jak i WSA w Krakowie oraz uwagami pełnomocnika stron, ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W wynik tego postępowania zasadnie ustalono, ze w przypadku planowanej inwestycji nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W szczególności nie został spełniony warunek określony w pkt 1 cyt przepisu, który wymaga, zęby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem nr 1 do zaskarżonej decyzji Organ l instancji ustalił, ze w analizowanym obszarze znajduje się wyłącznie budynek nr [...] na działce nr [...], wchodzący w skład zabudowań zagrody rolnej, związanej z produkcją rolną, a więc o funkcji odmiennej niż planowana przedmiotowym wnioskiem budowa wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (niestanowiącego budynku wchodzącego w skład zagrody rolnej), a także budynek wodociągów o funkcji usługowej związanej z infrastrukturą obszaru - co nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy Ponadto ustalono także, ze wskaźnik powierzchni zabudowy działki nr [...] planowanej inwestycji wynosi ok 6,50% - i przewyższa wskaźnik powierzchni zabudowy działek już zabudowanych obszaru wynoszące odpowiednio dla działki nr [...] do 3,50% i dla działki nr [...] do 1,00% W związku z powyższym organ l instancji doszedł do wniosku, ze w przypadku planowanej inwestycji nie można mówić o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, ze przedmiotowa decyzja nie narusza art. 107 § 1 k p a , bo przedstawiony w aktach sprawy oryginał decyzji zawiera datę jej wydania, tj. 10 maja 2013 r Zarzut naruszenia art. 10 k p a tez nie jest trafny, bo pełnomocnik Stron o zakończeniu postępowania dowodowego został zawiadomiony pismem organu l instancji z dnia 19 kwietnia 2013 r, znak [...], które zostało doręczone do jego kancelarii w dniu 25 kwietnia 2013 r Zarówno projekt decyzji jak i sama decyzja wzizt zostały sporządzone przez uprawnione osoby i zgodnie z ustawową procedurą, a zatem nie ma podstaw do ich negowania Także zarzut naruszenia art. 138 § 2 k p a poprzez nieuwzględnienie ocen Kolegium, które poprzednio uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji także jest chybiony Zarzut naruszenia art. 32 w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierówne potraktowanie obywateli, tj odwołujących się, których nieruchomość jest położona w obszarze porównywalnym w stosunku do nieruchomości nr [...], dla której Wójt Gminy w dniu 10 października 2011 r wydał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy - także jest chybiony Podobnie potraktował organ odwoławczy zarzut naruszenia art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Organ l instancji ustalił, ze w analizowanym obszarze znajduje się wyłącznie budynek nr [...] na działce nr [...], wchodzący w skład zabudowań zagrody rolnej, związanej z produkcją rolną, a więc o funkcji odmiennej niż planowana przedmiotowym wnioskiem budowa wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (niestanowiącego budynku wchodzącego w skład zagrody rolnej). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. i M. K. podnieśli zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K p a poprzez niewyjasnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, ze planowana inwestycja nie spełnia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" Organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę, ze dla działki sąsiedniej nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę domu jednorodzinnego, którego budowa została już rozpoczęta W obszarze analizowanym istnieje zatem jeden budynek jednorodzinnym w stanie surowym, co daje podstawę do ustalenia cech zabudowy dla planowanej inwestycji skarżących. Skarżący podnieśli także zarzut wadliwego zastosowania przepisu § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zbyt formalistyczne wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej, podczas gdy okoliczności sprawy, a w szczególności uwarunkowania urbanistyczne najbliższego otoczenia uzasadniały wyznaczenie granic obszaru w odległości powyżej minimalnej W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, albowiem treść zaskarżonych decyzji i sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazują, ze w kontrolowanej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny a w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy dokonały prawidłowego aktu stosowania prawa. Przepis art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U z 2002 r Nr 153, póz 1269) stanowi, ze sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). W ramach swej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P psa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz 1270 ze zm ) wynika natomiast, ze w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, ze zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz 717 ze zm ), zwanej dalej w skrócie u p z p W myśl art. 6 ust 2 u p z p , każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Zgodnie z art. 59 ust 1 u p z p , zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna Dlatego tez wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust 1 u p z p , przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, póz 1588). Zgodnie z treścią art 61 1 u p z p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 1) teren ma dostęp do drogi publicznej, 2) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 3) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1, 2) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi 2 Przepisów ust 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art 67 ust 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1 3 Przepisów ust 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej Przepisów ust 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie Warunek, o którym mowa w ust 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z treści art. 61 u p z p jasno wynika, ze wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust 1 pkt 1 u p z p to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C H Beck, Warszawa 2004, str 493-495) Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust 1 u p z p (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim) W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, ze pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r sygn akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r sygn akt II OSK 657/06) Przyjmuje się zatem, ze działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie Należy przy tym podkreślić, ze w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art 61 u p z p, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym Celem art. 61 u p z p jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzie z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowe] analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust 1 u p z p jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczne -urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sporządzenie analizy architektoniczne - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu Analizy architektoniczne - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust 1 pkt 1-5 u p z p Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nie mniejszej jednak niż 50 m Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r, sygn akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803) Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, ze każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, ze organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r, sygn akt II OSK 919/07, Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, ze wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849) Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, ze ocena przesłanek określonych w art. 61 ust 1 pkt 1-5 upzp zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję W kontrolowanej przez Sąd sprawie jest kilka kwestii spornych, które podnoszą w swojej skardze skarżący Pierwszą kwestią sporną jest prawidłowość, zgodność z prawem ustalenia wielkości obszaru objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną, sporządzaną dla treści zaskarżonej decyzji Kwestia ta była uprzednio przedmiotem postępowania instancyjnego i m m z uwagi na ten problem -do rozważenia - decyzją z dnia 30 października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Według obecnie skarżących wydaną ponownie decyzję organu l Instancji z dnia 10 maja 2013 r i utrzymującą ją w mocy decyzję SKO w [...] z dnia 11 lipca 2013 r - na wadliwość przeprowadzonej analizy wskazuje fakt, iż obszar analizowany obejmuje swym zakresem działki zabudowane w taki sposób, iż zabudowana część nieruchomości jest de facto poza obszarem analizowanym Organ ustalił, zdaniem skarżących błędnie, iż w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie budynek nr [...] na działce nr [...] wchodzący w skład zabudowań zagrody rolnej ( ) a więc o funkcji odmiennej niż planowana przez skarżących Tymczasem w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, podnoszą skarżący, istnieje co najmniej jeden budynek w stanie surowym, i to daje on podstawę do ustalenia cech zabudowy dla planowanej inwestycji Organ l instancji powinien, według skarżących, zapoznać się z treścią projektu budowlanego, który został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę W stosunku do przeprowadzonej analizy działki nr [...], zdaniem skarżącego, nie wzięta została pod uwagę wydana przez ten sam organ l instancji decyzja ustalająca warunki dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa domu jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości G. gmina [...]. Budowa tego domu została już rozpoczęta Zarazem organ l instancji przyjął zbyt formalistycznie wyznaczenie granic obszaru analizowanego przez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej w świetle prawa, podczas gdy okoliczności sprawy w szczególności uwarunkowania urbanistyczne najbliższego otoczenia uzasadniały wyznaczenie obszaru w odległości powyżej minimalnej Są bowiem orzeczenia sądu administracyjnego - wskazuje skarżący - podnoszące, ze nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic Badając wynikający z akt sprawy stan faktyczny i stan prawny Sąd stwierdza, ze granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo Po ustaleniu, ze front działki planowanej inwestycji nr [...] znajduje się w północno-zachodniej granicy działki -wzdłuż działki drogowej nr [...] i wynosi 46 m - przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej przyjęto zasięg obszaru analizowanego 3 x 46 m tj 138 m W treści decyzji organu l instancji znajduje się logiczne, oparte na związkach przyczynowo-skutkowych i znajdujące odbicie m m w zdjęciu satelitarnym szeroko rozumianej okolicy terenu planowanej inwestycji wyjaśnienie, dlaczego w związku ze stanowiskiem SKO - nie wykorzystano prawnej możliwości rozszerzenia obszaru analizowanego A mianowicie posiłkując się wydrukiem zdjęcia satelitarnego szerszego obszaru zlokalizowanego przy działce inwestycji nr [...] można zauważyć, ze widoczna na nim zabudowa zlokalizowana jest w ramach jednego zwartego kompleksu urbanistycznego tworzącego jedną całość W skład tego obszaru wchodzą działki o numerach [...], [...], [...], [...] dostępne z działki drogowej (drogi gminnej) nr [...] za pośrednictwem dróg wewnętrznych stanowiących działki nr [...], [...] oraz drogi wewnętrzne) znajdującej się na działce nr [...] Zabudowana działka nr [...] (stanowiąca dla terenu planowanej inwestycji tzw zabudowaną działkę sąsiednią) posiada indywidualny dojazd za pośrednictwem drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], jednakże kompozycyjnie związana jest z w/w całością urbanistyczna Ta całość charakteryzuje się stosunkowo blisko siebie zlokalizowaną zabudową kubaturową na zgrupowanych bezpośrednio przy sobie działkach, stanowiąc jednocześnie obszar powiązany ze sobą kompozycyjnie, funkcjonalnie jak i wyżej wykazano - również komunikacyjnie Obok obiektów o funkcji wyłącznie mieszkalnej w ramach tego zwartego kompleksu urbanistycznego - zlokalizowane są obiekty wchodzące w skład zagród rolnych, w tym mieszkalne i gospodarcze, jak tez występujące na tym obszarze obiekty garażowe Ponadto w/w kompleks zabudowy uzupełnia funkcja usługowa występująca jako pomieszczenia usługowe w budynkach mieszkalnych Zabudowa na działkach nr [...], [...], [...] stanowiąca kiedyś miejscową parkieciarnię nie jest brana przez organ l instancji pod uwagę - ze względu na jej likwidację i rozbiórkę Zaskarżona decyzja organu l instancji zawiera także, wbrew zarzutom skarżących, wyjaśnienia co do statusu prawnego i faktycznego działki nr [...], która jest zlokalizowana w ramach opisanego powyżej zwartego zabudowanego kompleksu urbanistycznego (zdjęcie satelitarne - karta nr 113 akt administracyjnych) a planowany na działce nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z garażem będzie stanowił, zdaniem organu l instancji, uzupełnienie istniejących zabudowań wchodzących w skład zabudowy rolnej Organ l instancji podkreśla, ze wskazany pod planowaną inwestycję teren na działce nr [...] - zlokalizowany jest poza obszarami bezpośredniego zagrożenia powodziowymi W tym przypadku według organu l instancji nie istniały przeciwskazania dla ustalenia warunków zabudowy, i te warunki zostały określone w drodze decyzji Z kolei działka nr [...], na której skarżący planują budowę domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą znajduje się kompozycyjnie na obszarze wolnym od zabudowy, poza obiektami wskazanymi w decyzji w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej, wykorzystywanym rolniczo W widoczny sposób nie jest zlokalizowana w ramach wyodrębnionego kompozycyjnie, funkcjonalnie i komunikacyjnie obszaru tworzącego całość urbanistyczną (tj obszaru zabudowanego obsługiwanego komunikacyjnie przez drogę gminną dz nr [...] i drogi wewnętrzne dz nr [...] oraz dodatkowo przez drogę wewnętrzną po dz [...] a także indywidualną drogą wewnętrzną stanowiącą dz nr [...] do dz nr [...]) co jest widoczne na dołączonych do wniosku mapach sytuacyjno-wysokosciowej i ewidencyjnej oraz na wydruku zdjęcia satelitarnego. Cechą charakterystyczną obszaru w skali "makro" i istniejącego tam ładu przestrzennego jest zatem widoczna tendencja do grupowania się zabudowy w zwięzłe, scalone z sobą osiedle, obsługiwane przez ten sam system dróg dojazdowych - bez rozpraszania się zabudowy w niezabudowane tereny rolne, w których znajduje się działka planowanej inwestycji tj. działka nr [...]. Z uwagi na te ustalenia, zdaniem organu l instancji - słusznym w ocenie Sądu - nie istnieją przesłanki przemawiające za innym wyznaczeniem obszaru analizowanego Działka, na której zamierzają skarżący realizować planowaną inwestycję znajduje się na terenie obszaru o charakterze rolnicznym kompozycyjnie nie zabudowanym, poza wskazanymi enumeratywnie obiektami, które pojawiły się w ramach przeprowadzania analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jak to już było powyżej w części wstępnej uzasadnienia prawnego podnoszone obszar analizowany ma wyodrębnić pewien kompleks urbanistyczny, aby na tle tego kompleksu określić warunki potencjalnej zabudowy Zgodnie z treścią § 3 w/w/ rozporządzenia " 1 W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy 2 Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów" Właściwy organ wyznaczył teren wokół działki budowlanej w sposób zgodny z prawem, a przyjęcie obszaru nie wychodzącego poza nakazany przez prawo akurat w kontrolowanym przypadku pozwoliło mu zarazem trafnie odzwierciedlić ład przestrzenny wokół terenu objętego wnioskiem Kontrolowana analiza swoim zakresem i ustaleniami wykazała, prawidłowo zdaniem Sądu, ze działka wnioskujących kompozycyjnie znajduje się na obszarze wolnym od zabudowy, poza wskazanymi wyżej obiektami wykorzystywanym rolniczo oraz budynkiem wodociągów i jak wskazała przeprowadzona analiza urbanistyczna - bezsporne jest, ze działka sąsiednia dla terenu zamierzonej inwestycji dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana zabudowaniami zagrodowymi. Kolejną kwestią wymagająca ustalenia przez Sąd w kontrolowanej sprawie jest, czy w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji, którą jest budowa domu jednorodzinnego, co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu Inaczej mówiąc, czy funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej może być traktowana jako kontynuacja funkcji zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych Jak bowiem wynika z akt sprawy w analizowanym obszarze znajduje się budynek nr [...] na działce nr [...] wchodzący w skład zabudowań zagrody rolnej związanej z produkcją rolną a także budynek wodociągów o funkcji związanej z infrastrukturą obszaru Budynku jednorodzinnego na działce nr [...], o którym piszą skarżący jako o będącym w trakcie realizacji (stan surowy) Sąd nie bierze pod uwagę, gdyż dla określenia warunków zabudowy brane są pod uwagę obiekty, których budowa została ukończona zgodnie z prawem, aby mogły być punktem odniesienia dla przesłanek, o których stanowi art. 161 u p z p Nie mogą to być obiekty w trakcie realizacji robót budowlanych Sąd podkreśla przy tym, ze kontroluje sprawę na dzień wydania zaskarżonych decyzji i nie bierze pod uwagę rozwoju w czasie ewentualnych procesów inwestycyjnych Skarżący są zainteresowani realizacją domu jednorodzinnego nie stanowiącego budynku wchodzącego w skład zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Dla potrzeb kontrolowanej sprawy trzeba zatem rozważyć pojęcia tych funkcji i relacje pomiędzy tymi funkcjami Na początku ustalenia wymaga wyjaśnienie pojęcia funkcji zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych Z powodu braku definicji legalnej w ustawie, treść pojęcia "zabudowy zagrodowej" ukształtowało orzecznictwo sądowe w nawiązaniu do pojęcia siedliska. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r, III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwala Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r, III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, póz 8) W ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego przyjęło się, iż działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego (wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., sygn. SA/Lu 777/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2013, II SA/Kr 583/13) Powyższe ustalenia warto zestawić z poglądami sądu administracyjnego, podnoszącymi, ze istotnie brak jest definicji legalnej "zabudowy zagrodowej", i ze zarazem pojęcie w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U Nr 75, póz 690 ze zm ), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art 61 ust 4 u p z p Dlatego tez w ocenie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r, sygn akt IV SA/Po 396/13), należy do niej podchodzić bardziej liberalnie, aniżeli organy, które uznały, iż zabudowa zagrodowa składa się tylko z jednego budynku mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych Zgodnie z art. 55(3) k c w gospodarstwie rolnym może występować więcej budynków mieszkalnych aniżeli jeden Jeżeli więc w systemie prawa brak jest legalnej definicji "zabudowy zagrodowej", mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni tego pojęcia, w oparciu o zasady wykładni językowej i funkcjonalnej Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z którym przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną W konsekwencji podnosi się, ze część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowane] - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w swe] istocie zabudową mieszkaniową. Z tego co zostało stwierdzone powyżej, pojęcie zabudowy zagrodowej nierozerwalnie związane jest w znaczeniu funkcjonalnym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego Co więcej zabudowa zagrodowa z uwagi na funkcję, której służy stanowi kompleks budynków, pewną całość budynków sprzężonych obrębem jednego podwórza i służeniem prowadzeniu gospodarstwa rolnego Skład rozpoznający sprawę podziela w tym przedmiocie stanowisko WSA w Poznaniu, wyrażone w wyroku z dnia 4 września 2013 r, sygn. akt IV SA/Po 396/13. Jak to już było powiedziane na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z którym przynajmniej jeden powinien mieć charakter mieszkalny, i usytuowanych w obrębie jednego podwórza W przekonaniu składu Sądu rozpoznającego sprawę funkcja tego zespołu budowlanego tratowanego traktowana przede wszystkim jako użyteczność dla prowadzeniu gospodarstwa rolnego jest punktem odniesienia dla ustalania funkcji nowej zabudowy, w tym dla zabudowy zamierzonej przez skarżących Z treści § pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, ze zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi Funkcja budynku mieszkalnego jednorodzinnego służy zaspokojeniu potrzeb bytowych jego użytkowników i nie jest związana w swej istocie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z tego tez względu, którym jest podstawowy cel budownictwa zagrodowego służącego prowadzeniu gospodarstwa rolnego zdaniem Sądu funkcja budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowi kontynuacji funkcji budownictwa zagrodowego, gdyż nie uzupełnia funkcji dominującej, czyli prowadzenia gospodarstwa rolnego Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest regulacją prawa publicznego, która w stopniu określonym przez normy konstytucyjne ogranicza właścicieli nieruchomości właśnie w sposobie zabudowy i zagospodarowania terenu Jeżeli nawiąże się do poczynionych powyżej ustaleń, i uzna, ze 1) obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej tworzy pewną "mikro" całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie (co w kontrolowanej sprawie organ l Instancji uczynił prawidłowo) i ze 2) zarazem w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art 61 u p z p , którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, po to właśnie, by powstrzymać zabudowę nie dającą się pogodzie z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - to w przekonaniu składu Sądu rozpoznającego sprawę - funkcja budownictwa jednorodzinnego nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, gdyż nie służy zarazem funkcjonalnie prowadzeniu gospodarstwa rolnego Podsumowując, w tym przypadku funkcja budownictwa jednorodzinnego nie stanowi funkcji uzupełniającej, zgodnej z funkcją dominująca zabudowy zagrodowej Dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową ustalenia warunków zabudowy, obok braku kontynuacji funkcji, jest wskaźnik powierzchni zabudowy Organ l Instancji ustalił, ze wskaźnik powierzchni zabudowy działki nr [...] planowanej inwestycji wynosi ok 6,50% - i przewyższa wskaźnik powierzchni zabudowy działek już zabudowanych obszaru wynoszące odpowiednio dla działki nr [...] do 3,50% i dla działki nr [...] do 1,00% W związku z powyższym organ l instancji prawidłowo doszedł do wniosku, ze w przypadku planowanej inwestycji nie można mówić o kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy W odniesieniu do zarzutu skarżących, ze w treści decyzji organu l Instancji została naruszona zasada równości wobec prawa - Sąd wyjaśnia, ze kwestia równości wobec prawa wiąże się zawsze z umiejętnością wskazania kryterium uzasadniającego nierówność wobec prawa Równość wobec prawa nie jest bowiem wartością absolutną i bezwzględną Do tego zarzutu ustosunkował się już wcześniej prawidłowo organ l instancji stwierdzając, ze w przypadku ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] - nie istniały żadne przeciwskazania, co wynika m m z opisanego powyżej usytuowania w terenie działki nr [...] Jednocześnie organ l instancji wyjaśnił, ze planowany na działce budynek mieszkalny jednorodzinny wraz garażem będzie stanowił uzupełnienie istniejących na tej działce zabudowań wchodzących w skład zagrody rolnej W treści decyzji organu l Instancji znajduje się dokładny opis działki nr [...], na której jest zrealizowana zagroda rolna Wynika z niego, ze jest to działka o łącznej powierzchni 7500 m kw , w tym grunty orne - rola klasy Rllla o pow 3000 m kw i rola klasy Rlllb o pow 2200 m kw , łąki trwałe klasy LIII- pow 1000 m kw rowy W - o pow 100 m kw , a także użytki rolne zabudowane - o powierzchni 1200 m kw – jest aktualnie zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] z dobudowaną częścią gospodarczą o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 128 m kw, budynkiem gospodarczym o powierzchni wynoszącej 88 m kw oraz drugim niewielkim budynkiem gospodarczym o pow zabudowy wynoszącej 18 m kw Z porównania atrybutów działki nr [...] z działką [...] i ich usytuowania w terenie można wyprowadzić wniosek, ze z uwagi na ich fizyczne różnice i różne miejsce w przestrzeni - mogą zapadać, zgodnie z prawem, zróżnicowane decyzje o warunkach zabudowy dla każdej z tych działek dla domu jednorodzinnego Stan faktyczny i prawny kontrolowanej sprawy nie potwierdza także, zdaniem Sądu, naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaskarżoną decyzję Zarzut ten jest związany z brakiem ustaleń przez organ l instancji co do planowanej i realizowanej zabudowy działki nr [...] Sąd wykazał powyżej, ze organ l instancji wypowiadał się na ten temat w uzasadnieniu swojej decyzji a zarazem Sąd wyjaśnił, ze przedsięwzięcia inwestycyjne w toku robot budowlanych, czy w "stanie surowym" nie spełniają przesłanek zabudowania, w stosunku do którego można czynić ustalenia o których jest mowa w art. 61 ust 1 upzp Jednocześnie Sąd zauważa, ze organ l Instancji prawidłowo wykonał dyspozycję zawartą w Wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r, sygn. akt II SA/Kr 1551/11 i ustalił na podstawie studium ochrony przeciwpożarowej, ze działka inwestycji nie leży w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią Dalsze oceny organu l instancji zagrożenia powodziowego działki nr [...], podnoszące otoczenie działki z trzech stron wodami zalewowymi od północy, zachodu i południa, jej usytuowanie w niewielkim obszarze w kształcie jakby półwyspu otoczonego obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią - należy traktować - wobec pozytywnego zaopiniowania planowanej inwestycji pismem Z-cy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 14 maja 2012 - jako dodatkowy opis i ocenę stanu faktycznego ze strony organu l instancji, ale jednak nie jako wiodącą argumentację dla odmowy ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności prawne i faktyczne sprawy, z których wynika, ze planowana przez skarżących zabudowa nie spełnia łącznie warunków art. 61 ust 1 u p z p - Sąd działając na podstawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, póz 1270 ze zm) oddalił skargę.