II OSK 2088/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1879/11 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1879/11 oddalił skargę W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, udzielił M. i W. K., pozwolenia na użytkowanie sezonowego baru gastronomicznego, znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku J.P., stwierdził nieważność ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania M. i W. K., uchylił w całości tę decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Skargę na tę decyzję wniósł J. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., po uwzględnieniu w całości skargi uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. i utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl postanowień którego, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Wskazał, że w niniejszej sprawie taka kontrola nie została przeprowadzona. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem dyspozycji normy w nim zawartej i następczym pozbawieniem stron konstytucyjnego prawa do sądu oraz art. 107 § 2 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu braku legitymacji J. P. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie interesu prawnego J. P. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, który to powinien być oceniony przez pryzmat art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując, że należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, przemawiające za uwzględnieniem w całości skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] takiej kontroli nie przeprowadził. Postępowanie organu należy określić jako rażące naruszenie prawa. Sąd wskazał na rozumienie rażącego charakteru naruszenia prawa i stwierdził, że wystąpiło ono w sprawie. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a )., a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 145 § 1 lit. c p.p. s. a poprzez nie wykonanie prawidłowo kontroli legalności zaskarżonej decyzji z niewychwyceniem - pomimo, iż zarzut taki był postawiony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - że J. P. (wnioskodawca w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego) nie miał i nie ma przymiotu strony w powyższym zakresie, z jednoczesnym całkowitym poniechaniem w uzasadnieniu odniesienia się do powyższego zarzutu; 2. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wyłącznie inwestor, lecz każda osoba spełniająca przesłania wynikające z art. 28 k.p.a. Wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu należało wyjaśnić kwestię legitymacji czynnej J.P., gdyż nie jest on adresatem decyzji, ani osobą, na którą wpływa rozstrzygnięcie w zakresie ważności tej decyzji, gdyż dysponuje on decyzją Starosty [...] udzielającą mu pozwolenia na użytkowanie jego części budynku mieszkalnego. W związku z tym, nie mógł być nigdy stroną tego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zarzucając jej naruszenie art. 3 § 1; art. 141 § 4; art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że sąd nie przeprowadził prawidłowo kontroli legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na przyznanie mu przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz poprzez stwierdzenie, że sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu braku jego legitymacji. Zarzucił też naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, że wynika z niego wyłączna norma ustalająca krąg podmiotów legitymowanych do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wskazał, że sąd wyczerpująco zaprezentował w uzasadnieniu stan prawny w sprawie. Ponadto, inwestor jest jedynym podmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jeżeli uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę. W przypadku gdy inwestor postępuje niezgodnie z pozwoleniem, pozbawienie ochrony osób, których interes prawny mógłby być naruszony przez działanie inwestora jest niedopuszczalne. Pozwolenie na użytkowanie błędne legalizowało bowiem samowolę budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj art.59 ust.7 Prawa budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przepis ten był przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonał wykładni normy prawnej w nim zawartej. W wyroku z dnia 7 lutego 2013r. II OSK 1871/11 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następujący pogląd. Jak wynika z treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Powyższym uregulowaniem zawężono krąg stron tego postępowania, eliminując z niego podmioty, których w tej normie nie wymieniono. Nie oznacza to oczywiście, że te inne podmioty nie mają możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się jedynie w ramach odrębnych postępowań administracyjnych m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem, co należy wyraźnie podkreślić, legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Dyspozycja analizowanej normy ma, bowiem zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tymże pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Ta wykładnia ma zastosowanie zarówno w przypadku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym jak również w sprawie prowadzonej w ramach postępowania nadzwyczajnego. W podobny sposób należy ustalać stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 p.b. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a. (tak w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2013r. II OSK 1858/11). Również w wyroku z dnia 10 listopada 2011r. II OSK 1585/10 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że dyspozycja art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W odniesieniu do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzonego w celu zalegalizowania budowy w konsekwencji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinien mieć przepis art. 28 ust. 2 p.b. W sytuacji bowiem, gdy istotnie odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, co prowadziło do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, może się okazać, iż działanie inwestora narusza interesy innych osób, którym należy zapewnić procesowe gwarancje ich ochrony. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni akceptuje przedstawione wyżej stanowisko. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie inwestor postępował nie zgodnie z pozwoleniem na budowę, strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na użytkowanie powinny być ustalone zgodnie z art.28 k.p.a., a nie z art.59 ust.7 p.b. Mając na uwadze, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 ust.7 p.b. jest bezprzedmiotowy, bezprzedmiotowy jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w którym wskazywano, że Sąd nie przeprowadził prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji, skoro nie dostrzegł, że J.P. nie miał przymiotu strony. Natomiast faktem jest, że sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wypowiedział się w tej kwestii. Jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.