II SA/Kr 1554/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia 6 sierpnia 2013r., znak [...] Prezydent Miasta ustalił na rzecz T. W., J. W. i M. W. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków magazynowych nr [...] i [...] oraz nadbudowę części budynku nr [...] na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] przy ul. C. w T.. W podstawie prawnej organ powołał art. 54, art. 59 ust. 1, ust. 2, art. 60 ust. 1 art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek inwestorów wpłynął w dniu 2 sierpnia 2012r. Wniosek spełniał wymogi, wynikające z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy, a jednocześnie spełnione są przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji. Prezydent wskazał, że pierwsza wydana przez niego decyzja o warunkach zabudowy z dnia 12 lutego 2013r., nr [...] została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 kwietnia 2013r., znak [...]. Po przekazaniu sprawy przez Kolegium do ponownego rozpatrzenia, organ pierwszej instancji wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku o informacje, na czym ma polegać przebudowa istniejących budynków oraz czy wnioskowana rozbiórka budynku ma być realizowana na podstawie decyzji, wydanej w tym postępowaniu. Z wyjaśnień wynikało, że zamiarem inwestorów jest rozbudowa budynków magazynowych nr [...] i [...] i ich nadbudowa, oraz nadbudowa części budynku nr [...]. Przebudowa oraz rozbiórka nie wymagają ustalenia warunków zabudowy. Prezydent wskazał też, że zgodnie z zaleceniami Kolegium uzupełniono analizę, doprecyzowano ustalenia dotyczące wysokości zabudowy, geometrii dachu, wskaźnika zabudowy i terenu biologicznie czynnego, wyjaśniono kwestię ustalenia wskaźnika zabudowy. Organ pierwszej instancji podał też, że w toku postępowania wpłynęło jedno pismo z uwagami i zastrzeżeniami strony. Odnosząc się do niego Prezydent wyjaśnił, że budynek nr [...] jest – jak wynika z akt sprawy – budynkiem magazynowym, a nie garażowym. Wskazał też, że szczegółowa analiza możliwości nadbudowy i poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich nastąpi na etapie opracowywania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. W ostatniej części uzasadnienia organ omówił kwestię uzgodnień. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w terminie S. K., podnosząc, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zostać rozpatrzony odmownie. Skarżący zarzucił, że ustalone warunki zabudowy nie odnoszą się do istniejącego stanu zagospodarowania działki nr [...], a zawarte w nich wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie mają realnego znaczenia. Pominięto fakt, że planowana inwestycja uniemożliwi skarżącemu budowę jakichkolwiek budynków na jego działkach (nr [...] i nr [...]), nie uwzględniono zatem jego interesu prawnego. Zdaniem S. K., w decyzji brak ustalenia, że projektowana inwestycja nie może sąsiednich działek pozbawiać cech, które stanowią o ich charakterze budowlanym. W odwołaniu podniesiono też, że lokalizacja istniejących budynków jest niezgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami oraz przepisami z czasu ich budowy, są zlokalizowane zbyt blisko granicy działek skarżącego. S. K. zarzucił też, że zmiana sposobu użytkowania garażu na budynek magazynowy nie jest jednoznaczna, ponieważ zanim tę zmianę zgłoszono właściwym organom, dokonano jej w sposób samowolny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją znak [...], wydaną dnia 4 października 2013r. na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust.1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 20124., poz. 647), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zwięźle przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie omówił zasady ustalania warunków zabudowy, przytaczając treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył także, iż zgodnie z art. 6 tejże ustawy, który konkretyzuje prawo własności, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie m. in. z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany; w wypadku łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1, obliguje organ administracji publicznej do wydania decyzji pozytywnej. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 7 ustawy, wymogi nowej zabudowy określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie prawidłowej analizy graficznej i tekstowej, której wyniki stanowią podstawę dla ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie, rozpatrując sprawę powtórnie, organ pierwszej instancji sporządził nową analizę terenu, a jej autorem była osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów. Kolegium omówiło treść tej analizy. Następnie organ odwoławczy opisał, w jaki sposób Prezydent Miasta określił linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej i geometrię dachu. Wskazał też, że wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Projekt decyzji został uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a stronom zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu odniesiono się też do zarzutów odwołania. Zdaniem Kolegium są one przedwczesne, ponieważ wszelkie techniczne aspekty inwestycji będą rozstrzygane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Wówczas będzie badane np., czy inwestycja nie zablokuje dostępu światła dziennego albo nie naruszy przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Kolegium ponownie zwróciło uwagę na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy i wskazało, że w niniejszej sprawie nie było podstaw, aby odmówić ich ustalenia. S. K. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił, że obie wydane w sprawie decyzje nie uwzględniają jego interesu prawnego. Ponownie podniósł, że budynki, które mają być rozbudowane, znajdują się zbyt blisko granicy jego działek. Wskazał, że może być pozbawiony prawa do zabudowy własnej nieruchomości wskutek niewłaściwego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zdaniem skarżącego decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna rozstrzygać kwestię nadbudowy w zależności od tego, czy jest to nadbudowa obejmująca część budynku, czy jego całość, oraz w jakiej odległości od granicy działki jest on zlokalizowany. Wskazał też, że legalizacja budynków blaszanych, wykonanych w latach dziewięćdziesiątych, odbyła się z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd w ramach uwzględnienia skargi stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Analiza zaskarżonej decyzji, utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz postępowania administracyjnego, poprzedzającego ich wydanie pozwala stwierdzić, że nie są one dotknięte wadami, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), zasady kształtowania polityki przestrzennej mają być kształtowane na podstawie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, zaś zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Co do zasady, jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w wypadku braku na danym terenie obowiązującego planu miejscowego, przeznaczenie terenu i warunki zabudowy określane są w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przez wspomnianą w tym przepisie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumieć należy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 i n. u.p.z.p.) oraz decyzję o warunkach zabudowy (art. 59 i n. u.p.z.p.). W niniejszej sprawie nie było sporne, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu, nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie nie jest inwestycją celu publicznego. Właściwym trybem w odniesieniu do tej inwestycji było zatem ustalenie warunków zabudowy. W myśl bowiem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W realiach niniejszej sprawy bardzo istotne jest wyjaśnienie, jaką rolę odgrywa decyzja o warunkach zabudowy w całym procesie inwestycyjnym, który w ostatecznym rezultacie ma upoważniać inwestora do wykonania zaplanowanego zamierzenia. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszą fazę tego procesu, ma zapewnić zgodność inwestycji z ładem przestrzennym. Stanowi dla inwestora informację, czy dane zamierzenie w ogóle może być zrealizowane bez naruszenia istniejącego ładu urbanistycznego. Co do zasady nie upoważnia jednak do realizacji inwestycji. Jak wynika wprost z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Na etapie starania się o wydanie warunków zabudowy inwestor nie musi zatem posiadać żadnego prawa do dysponowania terenem, np. na cele budowlane. Decyzja ta nie narusza również praw osób trzecich w tym sensie, że nie pozwala jeszcze inwestorowi na realizację jego zamierzenia. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Większość zamierzeń inwestycyjnych, nie objętych wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, można realizować dopiero po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W orzecznictwie sądowym słusznie podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt II OZ 479/11, Lex Omega nr 1083756). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Ke 130/13, Lex Omega nr 1310162 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Lu 818/12, Lex Omega nr 1351689). Inwestor legitymujący się decyzją ustalającą warunki zabudowy musi jeszcze spełnić przesłanki techniczne warunkujące wydanie pozwolenia na budowę, a to jest już przedmiotem innego postępowania i możliwa jest taka sytuacja, w której inwestor legitymujący się decyzją ustalającą warunki zabudowy nie uzyska pozwolenia na budowę, z powodu niespełnienia warunków technicznych budowy danego obiektu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1937/11, Lex Omega nr 1138584). Decyzja o warunkach zabudowy co do zasady nie określa dokładnego posadowienia budynków w terenie, ponieważ ustalane są one jako parametry podstawowe. Ich szczegółowe ustalenie odbywa się na drugim etapie procesu inwestycyjnego – w ramach postępowania, poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II SA/Rz 771/07, Lex Omega nr 511420). Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno – budowlane, takie jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ, ustalający warunki zabudowy, nie jest zatem uprawniony do badania takich kwestii, jak minimalna odległość planowanych obiektów od granic działki sąsiedniej, wpływ planowanej inwestycji na przyszłą możliwość zabudowy innych nieruchomości czy też problemu zacieniania działek. Wszystkie te zagadnienia będą podlegały badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 713/05, Lex Omega nr 190610). Zaznaczyć trzeba również, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną i organ – w razie spełnienia ustawowych przesłanek przez inwestora – ma obowiązek te warunki ustalić. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków: kontynuacji zabudowy i funkcji, dostępu inwestycji do drogi publicznej, wystarczającego uzbrojenia, zgody na odrolnienie albo braku konieczności jej uzyskania, a także zgodności z przepisami odrębnymi. Aby mogła zostać wydana decyzja pozytywna, wszystkie te warunki muszą się ziścić. Jednocześnie jeżeli zostaną spełnione, organ musi załatwić sprawę zgodnie z wnioskiem inwestora. Stosownie bowiem do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ nie może zatem uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od innych przesłanek, niż wynikają z przepisów ustawy. Z tego też powodu w tym postępowaniu nie ma możliwości weryfikowania przez organ administracji publicznej, czy budynki istniejące już na terenie, objętym zamierzeniem inwestycyjnym, zostały wzniesione legalnie. Przepisy u.p.z.p. nie uzależniają możliwości ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy obiektów budowlanych od tego, czy powstały one legalnie. Kwestia zgodności z prawem wykonanych już budynków i budowli należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi nie dotyczą kwestii, które mogłyby mieć wpływ na prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy. Zagadnienie odległości rozbudowywanych i nadbudowywanych obiektów będzie miało natomiast znaczenie w ewentualnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie będąc związanym zarzutami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał również kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z pozostałymi przepisami. Również w tym wypadku nie stwierdzono uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organu pierwszej instancji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, co czyni zadość wymogowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzję sporządziła osoba uprawniona (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), zaś przeprowadzona analiza potwierdziła spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami współdziałającymi (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy i załączniki (art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a zawarte w niej rozstrzygnięcia mają charakter konkretny i stanowczy. Zastrzeżeń nie budzi również postępowanie, które poprzedziło wydanie obu decyzji. Organy pierwszej i drugiej instancji ustaliły wszystkie okoliczności, istotne w sprawie, stronom została zapewniona możliwość czynnego udziału w postępowaniu, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło zarówno samą istotę sprawy, jak i zarzuty podniesione w odwołaniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.